關(guān)于制度建設(shè)的思考與建議

一、思考篇

雖然制度建設(shè)對公司的改革、管理和發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用，但是，制度建設(shè)仍然存在一些問題，制度建設(shè)需要進(jìn)一步深化。

（一）制度缺陷與體制、機(jī)制背景相纏繞。

1、制度“缺位”。

一是某些環(huán)節(jié)或某個(gè)方面管理制度“缺位”。例如，對于“采購管理”，作為集團(tuán)公司級(jí)管理制度僅有兩項(xiàng)：《供方管理程序》、《物資采購管理程序》，顯然，對于物資采購種種復(fù)雜的環(huán)節(jié)，這兩個(gè)制度是不能完全涵蓋或是十分粗放的。尤其是設(shè)備備品備件采購的管理上，與各單位在職權(quán)的劃分上沒有明確規(guī)定，而在定額管理、計(jì)劃管理、招標(biāo)管理、驗(yàn)收程序等管理環(huán)節(jié)上，均沒有公司級(jí)公開的、透明的和硬性的管理制度，有的只是主管部門內(nèi)部的管理制度。即便是這些制度，也年代很早，完全不能適應(yīng)公司發(fā)展的需要。由于管理制度不健全，使管理的水平難以提高，也增加了職務(wù)犯罪和不作為的風(fēng)險(xiǎn)。

二是領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手“崗位職責(zé)”及相應(yīng)的績效管理制度“缺位”。這主要表現(xiàn)為對各部門和各單位領(lǐng)導(dǎo)尤其是 “一把手” 的“崗位職責(zé)”及績效成長目標(biāo)不明確，沒有制度化的內(nèi)容，這是武鋼這么多年來對領(lǐng)導(dǎo)干部管理的“軟肋”。對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)只有任命書，沒有具體的崗位職責(zé)描述和權(quán)限、義務(wù)以及工作內(nèi)容、績效成長目標(biāo)的規(guī)定。沒有“明責(zé)”，就無所謂“負(fù)責(zé)”；沒有績效成長目標(biāo)，也就沒有工作壓力，形不成“明責(zé)、負(fù)責(zé)、問責(zé)”的依據(jù)和配套管理機(jī)制，這在一個(gè)“法治”企業(yè)里，是不能允許的，因?yàn)?，出現(xiàn)“官司”，企業(yè)準(zhǔn)輸。公司長期靠松散的、口頭的或者過于籠統(tǒng)和原則的方式來管理，是一些干部責(zé)任心難以增強(qiáng)的重要原因。

2、制度“失修”。

這主要是指許多管理制度年代久遠(yuǎn)，跟不上國家法律法規(guī)不斷發(fā)展的步伐，跟不上公司體制改革的步伐，跟不上管理及技術(shù)進(jìn)步的步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，公司98年以前頒布（含無年號(hào)）的管理制度有289個(gè)，占現(xiàn)行管理制度的42.19%，而95年及其以前制定的管理制度有135個(gè)，占現(xiàn)行管理制度的19.85%。這些管理制度可能至少存在三個(gè)方面的問題，一是管理依據(jù)與現(xiàn)行法律和政策規(guī)定不對應(yīng)，表明管理制度政策法規(guī)依據(jù)“缺失”；二是管理機(jī)構(gòu)名稱與現(xiàn)行組織機(jī)構(gòu)名稱不對應(yīng)，表明實(shí)施管理制度的主體“缺失”；三是業(yè)務(wù)流程與現(xiàn)行職能職責(zé)劃分不對應(yīng)，表明開展工作的有效程序“缺失”。

近半數(shù)的管理制度“失修”，必然造成企業(yè)管理大面積的“有法難依”。其結(jié)果是：維持符合法律政策精神的企業(yè)管理，維持適應(yīng)企業(yè)快速發(fā)展的企業(yè)管理，要么是靠多年積累起來的管理慣性、傳統(tǒng)和“約定俗成”的辦法，要么就是依靠人來強(qiáng)行推進(jìn)，所以，公司會(huì)議多，“紀(jì)要”多，協(xié)調(diào)多，牽扯領(lǐng)導(dǎo)精力多，必然增加了的管理成本。

管理制度存在的這些缺陷與管理體制、機(jī)制上某些缺陷混淆在一起，往往使問題變得更加復(fù)雜。正因?yàn)槿绱?，管理制度的缺陷容易掩蓋體制和機(jī)制的上原因，實(shí)際上，管理制度的缺陷是管理機(jī)制缺陷的一種表現(xiàn)，例如，備品備件的計(jì)劃管理幾乎是零，就是如此：公司局部存在的“條、塊分割”的管理體制，“制度第二，領(lǐng)導(dǎo)第一”的管理機(jī)制以及輕視“細(xì)節(jié)”、“過程”以及方法和手段創(chuàng)新的習(xí)慣，才是根本原因。正因?yàn)槿绱?，增大了制度建設(shè)的難度。

（二）制度形成與現(xiàn)行“立法”方式相依存。

制定管理制度從某種意義上講，是企業(yè)的一項(xiàng)“立法”工作。好的“法”會(huì)促進(jìn)企業(yè)管理水平不斷提高，而壞的“法”就會(huì)給企業(yè)到來麻煩。推進(jìn)制度建設(shè)，規(guī)范管理制度的制定過程，就是要避免壞的“法”產(chǎn)生（主要是指“違法制度”、“設(shè)租制度”、“打架制度”）。這就需要各有關(guān)部門從公司大局出發(fā)，從公司的整體利益出發(fā)來考慮管理制度制定的問題。

但是，現(xiàn)行的公司級(jí)管理制度的產(chǎn)生方式是各個(gè)部門自己提出制定管理制度動(dòng)議，自己草擬，自己組織討論，自己（經(jīng)公司辦公室）呈送戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)審批、下發(fā)。

這種管理制度的形成方式存在三種弊端：

1、過分依賴部門自身的“自覺性”。部門管理水平高，對管理制度重要性認(rèn)識(shí)深刻，則健全和完善管理制度的積極性、主動(dòng)性就會(huì)高一些，公司在這個(gè)專業(yè)方面的管理制度就會(huì)健全一些。反之，管理制度就會(huì)有“缺位”現(xiàn)象。這給公司加強(qiáng)管理，堵塞漏洞帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。

2、集“立項(xiàng)、草擬、審核、批準(zhǔn)”四權(quán)于一身，一方面很難消除因部門（戰(zhàn)線）因自身知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)及了解情況的局限性，而使管理制度“掛一漏萬”，接口不清，流程模糊；另一方面很難消除部門在制定公司級(jí)管理制度時(shí)，僅從自己部門利益出發(fā)，“擴(kuò)權(quán)”、“設(shè)租”，致使管理更不合理的弊端。即使有討論、會(huì)簽，但是否采納參與、會(huì)簽者的意見最終還是取決于部門自己，進(jìn)而帶來“違法制度”、“設(shè)租制度”、“打架制度”出臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)。

3、制度建設(shè)本身在一些部門的企業(yè)管理策劃及計(jì)劃中，是最不被看中的事情，因此，不是有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。常常是想起來制訂就制訂，想不起來就不制訂；今天匆匆忙忙制訂一項(xiàng)管理制度，明天就發(fā)現(xiàn)有問題，趕快制訂一個(gè)補(bǔ)充規(guī)定。制度建設(shè)與部門專業(yè)管理的系統(tǒng)性、前瞻性脫節(jié)，造成管理制度質(zhì)量不高或過多過濫。

（三）制度執(zhí)行與現(xiàn)行“執(zhí)政”機(jī)制相沖突。

制定管理制度的目的在于通過執(zhí)行，使管理更加科學(xué)、規(guī)范和有效。因此，按制度辦事，“有章必循，違章必究”至關(guān)重要。

但是，管理制度執(zhí)行與現(xiàn)行的“執(zhí)政”機(jī)制存在三個(gè)“沖突”：

1、與“領(lǐng)導(dǎo)第一，制度第二”的觀念和機(jī)制相沖突。領(lǐng)導(dǎo)超然于制度之上，是管理制度得不到落實(shí)的重要原因。管理制度在規(guī)定業(yè)務(wù)流程時(shí)，實(shí)際上也就對領(lǐng)導(dǎo)的管理方式實(shí)施了約束。但實(shí)際工作中，有些部門包括公司領(lǐng)導(dǎo)對管理制度及相關(guān)流程并不了解，或本身執(zhí)行管理制度、按相關(guān)流程辦事的意識(shí)淡薄，在辦理具體事務(wù)時(shí)，饒過管理制度的規(guī)定及相關(guān)主管部門，直接找公司領(lǐng)導(dǎo)，而公司領(lǐng)導(dǎo)也習(xí)慣這種方式。尤其是一些部門和單位遇到按管理制度及正常程序不應(yīng)辦、不能辦的事的時(shí)候更是如此，致使管理制度落實(shí)難，主管部門被“架空”，在一定程度上，擾亂了正常的管理秩序。這種“領(lǐng)導(dǎo)第一，制度第二”的機(jī)制長期下去的結(jié)果，是“法治”觀念淡薄，人治色彩濃厚，造成開會(huì)多，“紀(jì)要”多，協(xié)調(diào)多，管理成本極大，同時(shí)，不在意管理制度，不遵循管理制度風(fēng)氣蔓延，管理制度和主管部門的權(quán)威性受到極大地挑戰(zhàn)。

2、與“不怕事大，就怕事不大”的觀念和機(jī)制相沖突。“出了大事不害怕”是管理制度得不到落實(shí)的根本原因。“大事”牽扯進(jìn)的領(lǐng)導(dǎo)多，層次高，而處罰必須由公司領(lǐng)導(dǎo)直接做出決定，別人不能代替。這就把人情、面子以及“政治影響”等直接擺在了公司領(lǐng)導(dǎo)面前，因而這是公司領(lǐng)導(dǎo)最不情愿做的事情。例如，6號(hào)高爐失火，不了了之，至今沒有哪一位領(lǐng)導(dǎo)受到處罰。而“小事”則不同，處罰決定由部門做，基層做，公司領(lǐng)導(dǎo)還可以在旁邊嚴(yán)厲要求各單位、部門“嚴(yán)格管理”。這種機(jī)制所造成的結(jié)果：一是“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究”形同虛設(shè)——在公司不知多大的事情，領(lǐng)導(dǎo)才被追究。久而久之，在人們的潛意識(shí)中形成了“不怕事大，就怕事不大”的總體看法。二是導(dǎo)向作用十分有害。有些單位或部門，在本單位、本系統(tǒng)某層面出現(xiàn)問題時(shí)，往往不是從公司全局利益出發(fā)，嚴(yán)格考核，而是從本部門、本單位利益出發(fā)，或者與出事者一道結(jié)成“攻守同盟”，一致對付綜合管理部門和監(jiān)督檢查部門，而綜合管理部門和監(jiān)督檢查部門最終還成為“輸家”；或者“大事化小”，“避重就輕”，只對當(dāng)事人處罰一下了事，這種現(xiàn)象屢見不鮮。例如，今年6、7月份三煉鋼頻繁發(fā)生設(shè)備事故，按公司管理制度，有些已達(dá)“較大”、“重大”級(jí)別，但主管部門極力袒護(hù)，使考核難以果斷實(shí)施；而在10、11月份，三煉鋼又頻繁發(fā)生漏鋼事故，影響月產(chǎn)量，沒有誰受到處罰。

3、與“重制訂，輕檢查”的觀念和機(jī)制相沖突。重制訂管理制度，輕檢查督促是管理制度得不到落實(shí)的主要原因。主要表現(xiàn)在，一是制訂管理制度的職能與檢查監(jiān)督管理制度落實(shí)的職能嚴(yán)重脫節(jié)。一些專業(yè)部門只管制訂管理制度，至于管理制度中的有關(guān)規(guī)定是否被他人認(rèn)真執(zhí)行，存在什么問題需要解決不予過問。例如，最近連續(xù)出現(xiàn)的能源動(dòng)力公司開關(guān)放炮，造成大面積停電事故；建安公司施工隊(duì)割穿氧氣、氮?dú)夤茉斐苫痣U(xiǎn)事故等，就是如此：制度有，規(guī)程有，但操作人員不認(rèn)真執(zhí)行，而這種現(xiàn)象的存在不是一天兩天，就是沒見到主管部門檢查、糾正的任何“痕跡”。二是綜合部門監(jiān)督與專業(yè)部門、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督嚴(yán)重失衡。綜合管理部門，例如，企業(yè)管理部、審計(jì)部、紀(jì)委等監(jiān)督檢查固然重要，但不能代替專業(yè)管理部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督檢查。然而在實(shí)踐中這種情況卻很嚴(yán)重，這使得綜合部門不堪重負(fù)，顧此失彼，也就使得上下只能采用部署多，“教育”多，口頭批評(píng)多的方法。同時(shí)，這種嚴(yán)重失衡的現(xiàn)象，還造成了管理實(shí)踐上的一個(gè)重大“誤區(qū)”：例如，在預(yù)防職務(wù)犯罪上，只停留在研討上，而沒有監(jiān)督責(zé)任的重申和制度化，企圖在不明確和強(qiáng)化責(zé)任，不對機(jī)制、過程、環(huán)節(jié)或方法手段做任何改變，不完善管理制度的情況下，單靠研討、教育就能讓制度得到遵守，杜絕和預(yù)防犯罪。監(jiān)督檢查的疲軟狀態(tài)長期下去，使一些人忘乎所以起來。

二、建議篇

（一）轉(zhuǎn)變制度形成方式，完善制度審核機(jī)制。

這一對策的指導(dǎo)思想就是要改變部門對管理制度“立項(xiàng)、草擬、審核、批準(zhǔn)”四權(quán)合一的“立法”方式，有效地杜絕“違法”、“設(shè)租”、“打架”制度的產(chǎn)生，防止制度“缺位”，也防止制度過多過濫。

1、動(dòng)議權(quán)和決定權(quán)的分離。其要點(diǎn)是通過“立項(xiàng)”來使管理制度制定工作計(jì)劃化，促使各部門在思考管理工作時(shí)，一同思考制度建設(shè)，把深化各項(xiàng)管理與推進(jìn)制度建設(shè)統(tǒng)一起來，同步進(jìn)行。經(jīng)過“立項(xiàng)”，必要時(shí)經(jīng)過總經(jīng)理批準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)制定的管理制度，形成公司制度建設(shè)計(jì)劃。只有列入計(jì)劃的管理制度，才能由有關(guān)部門草擬。改變目前各部門想什么時(shí)候制定就什么時(shí)候制定；想制定什么制度，就制定什么制度；想怎樣制訂就怎樣制訂的無序狀況，防止因考慮不周，而使管理制度過多過濫的現(xiàn)象。

2、草擬權(quán)和討論審核權(quán)分離。其指導(dǎo)思想是健全和強(qiáng)化管理制度的審核機(jī)制。各專業(yè)部門只負(fù)責(zé)草擬管理制度，不再自行組織討論審核，交由第三方組織進(jìn)行，其要點(diǎn)是：簡單的管理制度由公司企管部組織審核；公司成立審定班子（由各專業(yè)專家和退居二線的長處領(lǐng)導(dǎo)組成），對專業(yè)性較強(qiáng)的或涉及法律法規(guī)、由企管部交由這個(gè)審定班子審定，進(jìn)行“可行性”評(píng)估；重大的，涉及公司全局或職工權(quán)益的管理制度，提交公司經(jīng)理辦公會(huì)審定。保證其“第三方”——公正的立場，防止“違法”、“設(shè)租”、“打架”制度的產(chǎn)生。

3、簽發(fā)權(quán)和分布權(quán)的分離。其要點(diǎn)是，改變當(dāng)前各戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)管理制度，而總經(jīng)理并不知道都新制訂了一些什么管理制度的做法。因?yàn)檫@種做法實(shí)際上是把發(fā)布權(quán)也一并交給了戰(zhàn)線領(lǐng)導(dǎo)。由公司總經(jīng)理簽署“管理制度發(fā)布令”，來公布管理制度，即嚴(yán)肅了管理制度制訂，有增強(qiáng)了管理制度的權(quán)威，還使總經(jīng)理有機(jī)會(huì)對管理制度把關(guān)，掌握全貌。

（二）重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的制度建設(shè)。

針對制度“缺位”、“失修”的缺陷，結(jié)合公司管理現(xiàn)狀和需要，2005年，公司應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)三個(gè)方面的制度建設(shè)：

1、領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手的“責(zé)任管理”制度。領(lǐng)導(dǎo)履行責(zé)任是企業(yè)管理得到加強(qiáng)的關(guān)鍵，也是政令暢通的保證。因此，必須建立一套完整和嚴(yán)格的管理制度來加強(qiáng)對各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”履行責(zé)任的管理。領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手的“責(zé)任管理”制度應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：一是制度化的領(lǐng)導(dǎo)“崗位職責(zé)”及績效成長目標(biāo)。一定要有書面化的廠處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的“崗位職責(zé)”，不可漏人、漏責(zé)，形成“匯編”。同時(shí)，一定要有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部年內(nèi)和任內(nèi)績效成長目標(biāo)。真正做到以明確的“崗位職責(zé)”，形成具體清晰的履責(zé)意識(shí)；以明確的業(yè)績成長目標(biāo)，形成具體清晰的工作壓力。二是領(lǐng)導(dǎo)“問責(zé)”制度。明確了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的“崗位職責(zé)”和業(yè)績成長目標(biāo)后，“問責(zé)”就有了具體依據(jù)和內(nèi)容。公司要有書面的“問責(zé)”制度（雖然，有些專業(yè)有“問責(zé)”制，但這是個(gè)別的不是整體的，是各自為陣的，不是統(tǒng)一要求的）。實(shí)施“問責(zé)”要和其他行政處分規(guī)定結(jié)合起來，配起套來。不能用犯了罪因而要“繩之以法”來代替企業(yè)的“問責(zé)”，這兩者是有明顯區(qū)別的；同時(shí)，內(nèi)部行政處分是“問責(zé)”的高級(jí)階段，不能取代日常工作的“問責(zé)”，這方面尤其應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。類似今年三煉鋼廠頻繁出現(xiàn)設(shè)備事故，以及能源動(dòng)力公司大面積停電事故，都應(yīng)該嚴(yán)厲地追究行政領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”的責(zé)任，才能保證嚴(yán)格管理，帶好隊(duì)伍的落實(shí)。

2、部門履行職責(zé)的“職責(zé)管理”制度。要以預(yù)防職務(wù)犯罪和“制裁”部門不作為、亂作為的“職能管理”為核心，健全相關(guān)管理制度。預(yù)防職務(wù)犯罪和部門不作為極為重要，一是針對最容易造成職務(wù)犯罪的管理環(huán)節(jié)，最容易產(chǎn)生部門不作為的管理界面，完善相應(yīng)的管理制度，把監(jiān)督、管理和預(yù)防工作的要求、措施通過管理制度的具體規(guī)定設(shè)計(jì)、策劃到具體到“細(xì)節(jié)”中，使堵塞管理漏洞成為現(xiàn)實(shí)。二是針對不作為、亂作為，制定、健全“依法行政”及對“不作為、亂作為”實(shí)施追究的管理制度。

3、適應(yīng)體制改革、技術(shù)進(jìn)步要求的“流程管理”制度。針對許多管理制度“失修”的現(xiàn)狀，要根據(jù)國家法律法規(guī)以及各級(jí)政府政策的變化，根據(jù)公司技術(shù)進(jìn)步以及管理體制的變化，對大量日常工作中的過時(shí)管理制度，系統(tǒng)地組織修訂和完善工作，健全各專業(yè)系統(tǒng)的管理制度，切實(shí)保證各項(xiàng)管理工作有據(jù)可依，并借此提高管理效率。

（三）加大監(jiān)督檢查力度。

僅有明確的職責(zé)和完備的管理制度，還不能保證各項(xiàng)管理工作能夠順利進(jìn)行，許多事情是不能幻想各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和部門自動(dòng)地遵守規(guī)章制度，自動(dòng)地達(dá)到較高的管理水平，必須有嚴(yán)格的檢查監(jiān)督。公司這幾年“主題教育”活動(dòng)一個(gè)接一個(gè)，各種“智力競賽”一茬接一茬，“旅游學(xué)習(xí)”一波接一波，且有越演越烈之勢，而以種種名義排斥監(jiān)督檢查、限制監(jiān)督檢查的現(xiàn)象與之形成鮮明對照，真正讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”和管理部門感受到強(qiáng)烈壓力和硬約束、鐵紀(jì)律的事物太少。后者令人擔(dān)憂。

加大監(jiān)督檢查力度一是要將分離的工作，重新整合起來，即改變部門 “重制定，輕檢查”的現(xiàn)象，實(shí)施“一貫管理”；改變領(lǐng)導(dǎo) “重簽發(fā)，輕督促”的現(xiàn)象，實(shí)施“第一責(zé)任者”管理；改變單純依靠綜合部門檢查，而輕視專業(yè)部門自查的現(xiàn)象，以加重各個(gè)部門和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)尤其是“一把手”對管理制度落實(shí)監(jiān)督檢查的責(zé)任。二是做到個(gè)案追查、部門檢查、綜合抽查、領(lǐng)導(dǎo)督察有機(jī)結(jié)合，形成強(qiáng)大的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)和硬約束機(jī)制，讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、各部門以及相關(guān)人員能夠深切地感受到公司的的確確有一個(gè)過硬的監(jiān)督機(jī)制存在，產(chǎn)生威懾力和震撼力。三是對檢查結(jié)果只要是實(shí)事求是的，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅處理，領(lǐng)導(dǎo)要堅(jiān)決支持，決不要“一陣風(fēng)”，“雨過地皮濕”，最后讓敢于嚴(yán)格管理的人或部門成為“輸家”。

當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對各種監(jiān)督檢查的管理。督促檢查本身應(yīng)當(dāng)制度化，規(guī)范化，但更重要的是經(jīng)?；⑹蛊淝袑?shí)能夠滲透到“過程”和“細(xì)節(jié)”中，確實(shí)發(fā)揮加強(qiáng)管理，堵塞漏洞的重要作用。但加強(qiáng)對監(jiān)督檢查的管理決不能回到取消檢查、放松管理的老路上，決不能變成領(lǐng)導(dǎo)不檢查、專業(yè)部門不愿查、綜合部門怕檢查，進(jìn)而使硬約束又變成軟約束。

擴(kuò)展閱讀

版權(quán)聲明：