引言

　　當前關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路的探討，我認為主要存在三個方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從歷史的角度來分析當下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，因故難以認清當下鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家－社會”的分析框架，要么將鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡單地視為國家（機器）的一個部分，不能認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉(xiāng)村自治”的歷史傳統(tǒng)來推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應有的”民間屬性，以此來規(guī)劃未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革前途[1].如果不能克服前述三個方面的不足，我們提出的有關改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。

　　本文將首先擺出困擾我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史發(fā)展軌跡進行簡單的梳理，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)展規(guī)律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領域”（third realm ）[2]維度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨特屬性。在這些分析中，還將穿插對當前的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路的評論。在這樣的基礎上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。

　　一、困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎是因為農(nóng)民負擔、村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務等問題才成為近年來社會和各級政府關注的一個焦點，其實，它自80年代初重建以來[3]，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹問題，以及村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權威的挑戰(zhàn)問題，接下來是加重農(nóng)民負擔問題，與之相隨的是農(nóng)村稅費改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境等問題[4].這些問題的相繼出現(xiàn)，實際上亦從另一個方面說明，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何建設（或改革）至今都沒有找到一條切實可行的路徑。

　?。ㄒ唬?ldquo;條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“管理”關系不順的問題。盡管在不同的時期設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式、數(shù)量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)。例如，財政、工商、稅務、公安、司法、土地、水電、信用社、交通等站所基本上由“條條”管理；文化、廣播、衛(wèi)生院、中小學、農(nóng)技等事業(yè)單位基本上下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理[5].如此一來，那些設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權能，同時，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財稅資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權、能、利”三個方面皆不能成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領導和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化和社會等各項事業(yè)。[6]

　?。ǘ┼l(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的膨脹，主要發(fā)生在1980年代中后期。隨著農(nóng)村家庭責任制的推行以及人民公社體制的瓦解，那時候的村級組織趨于癱瘓和半癱瘓，習慣于行政控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，為了因應鄉(xiāng)村基層組織的這一變化，以及出于實際的社會管理、征收稅費、計劃生產(chǎn)和實施家庭計劃生育的需要，最初的反映（無論是自覺或者不自覺的）幾乎無一例外是增加人員、擴充機構。在這種情況下，這一時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了機構和人員的膨脹現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從最初“政社分開”時的黨委、政府“兩套班子”很快擴大為“五套班子”甚至六套班子，它們分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大（主席團）、紀委、人武部和一些地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)（聯(lián)絡組），以及一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的一些部門助理員設置到此時也分別演化為相應的專門機構，它們要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設機構，即專職辦公室（如民政、計生、企業(yè)辦公室等）、委員會（如農(nóng)經(jīng)委、教委等）或站、所（如統(tǒng)計站、經(jīng)管站、財政所等），要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，屬于所謂的“七站八所”之類機構（如公安派出所、司法所、土管所、稅務所、工商所、城建所、電管站、計劃生育服務站等站所），改由上級主管部門管理[7]，這些新設的機構不少為自收自支單位，其工作人員也相應增加，大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行聘用（非國家編制人員）。據(jù)國家統(tǒng)計局等11個部委對全國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設機構為16個，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達290余人，嚴重超編。依靠收費度日或直接向農(nóng)民攤派、榨取，往往是確保這些新增機構日常運轉(zhuǎn)的主要手段。

　?。ㄈ┐迕褡灾螌︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權威的挑戰(zhàn)。1988年以后，“村民自治”漸次在中國大陸村一級得以推行。[8]眾所周知，在村民自治實行之前，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關系是一種行政隸屬關系。在這種關系中，村級組織無論是最初的“村政府”、人民公社時期的“生產(chǎn)大隊”或是后來的“村公所”乃至“村委會”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權向下延伸、對鄉(xiāng)村社會進行行政控制的一級政權或準政權組織，在功能上，它主要地代表“國家”對鄉(xiāng)村社會進行管理，是自上而下國家機器的最基礎的組成部分[9].然而，村民自治制度卻賦予了“村委會”組織一種全新的內(nèi)容和規(guī)范，在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，同時，法律還明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。這樣一來，單從制度、結構而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權成為了國家政權在鄉(xiāng)村社會的行政“末梢”，鄉(xiāng)村關系在一定程度上反映了國家與鄉(xiāng)村社會關系。從這個意義上而言，村民自治制度重新界定了國家與鄉(xiāng)村社會的關系，從而形成了所謂的“鄉(xiāng)政村治”的政治格局。由于“鄉(xiāng)政”的權力來源、權力結構和管理體制并沒有隨著村民自治的推行、發(fā)展而進行適應性改革，使“鄉(xiāng)政”與“村治”之間關系處于一種體制性緊張乃至沖突狀態(tài)（關于這一點，后文將展開論述）；尤其是村級直接民主選舉，內(nèi)在地激發(fā)了鄉(xiāng)村人民的民主意識和民主訴求，他們基于自身經(jīng)濟利益、政治權利等方面的考量，要求改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的權威來源方式，將民主直選擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，進一步開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，并實際地參與到鄉(xiāng)村治理的諸項事務之中。

　?。ㄋ模┺r(nóng)民負擔問題。“撤社建鄉(xiāng)”以后，農(nóng)民負擔問題日漸暴露出來。到了1990年，各種向農(nóng)民征收的項目已達149項之多。1991年農(nóng)民負擔約占上年人均純收入的13%，已經(jīng)遠遠超過了5%的控制線。此后，雖然國家加大了對農(nóng)民負擔的治理、整頓力度，但是農(nóng)民負擔問題不但未有明顯好轉(zhuǎn)，相反地卻愈演愈烈，成為我國農(nóng)村地區(qū)最注目的焦點問題之一[10].在對加重農(nóng)民負擔的撻伐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一時成為加重農(nóng)民負擔的眾矢之的?？陀^地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于加重農(nóng)民負擔的確負有一定的責任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未必就是加重農(nóng)民負擔的“罪魁禍首”。正如前面所述，在“條塊分割”體制下，其實有相當一部分從農(nóng)民身上汲取的經(jīng)濟資源（包括各種稅費、攤派）通過“條條”被上級政府部門所拿走。另一方面，則通過所謂的逐級“財政包干”以及隨后實行的偏重失衡的分稅制（加之政府間自上而下的壓力型支配式政治體制的配合），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接進行抽取，自下而上地流向上級政府[11].事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際所得非常少，特別是分稅制以后，真正留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了征收這些稅收不但耗費了它大量的精力，而且極容易與農(nóng)民產(chǎn)生直接的利益沖突。

　　雖然我國自上而下地實行了財政體制的分稅制改革，但是各級政府并未同步地進行相應的分權改革，上下級政府間的權力關系仍然是一種絕對的支配關系，上級政府可以憑借下級政府無法干預的權力，不但可以制定有利于自己的分稅規(guī)則，甚至可以任意平調(diào)下級政府的資源，而且同時還可以將一些事務和原本由本級生產(chǎn)的公共品任務分配給下級政府。以致最終形成這樣一種狀況，即：財稅資源自下而上逐級向上集中，各種任務、指標卻自上而下地逐級分解、落實給基層政府。處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府境遇最糟，他們在完成上級的財稅征繳任務之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的制度內(nèi)收入已所剩無幾?？蓱z的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度內(nèi)收入在鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和供給方面尚且付之闕如，還要承擔大量自上而下交辦的各項事務（其中有不少事務本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財路，而這些最終勢必轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負擔，由此也就不難理解農(nóng)民負擔問題何以愈演愈烈了。

　　（四）農(nóng)村稅費改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境問題。農(nóng)村稅費改革2000年首先在安徽全省進行試點，隨后又先后在江蘇、湖北和浙江等20個省份全面展開。據(jù)最新報道，目前試點地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口已達6.2億，約占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的3/4；試點地區(qū)減負幅度一般在30％以上（個別地區(qū)達到40%以上），農(nóng)民得到的好處預計在300億元以上[12].由此可以反觀，過去農(nóng)民被剝奪的情況。

　　農(nóng)村稅費改革表面上似乎是為了整治日益泛濫的農(nóng)村“三亂”問題而進行的減輕農(nóng)民負擔、讓民休養(yǎng)生息之舉，實則是挽救1980年代中后期以來“國家”在鄉(xiāng)村社會日漸加深的治理性危機。從這個意義上來說，與其說農(nóng)村稅費改革是農(nóng)村分配關系和經(jīng)濟利益的調(diào)整，毋寧說是國家合法性在鄉(xiāng)村社會重建的一種嘗試和努力（能否取得實際的效果，有待觀察）。這種努力，主要是通過這樣兩個途徑達成的：一是取消一些不合理收費項目，將另一些收費項目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負擔降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實際的經(jīng)濟利益（實惠）對“國家”增進了信任和擁護；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的非預算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支納入預算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財政統(tǒng)一發(fā)放，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行“統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費、亂集資和亂攤派。很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為這場改革的一個犧牲品或代罪羔羊——因為無論是基層民眾還是某些上層政府官員乃至一些學者都將農(nóng)民負擔問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

　　其實，在農(nóng)村地區(qū)推行村民自治，也是一種國家重建的目的。實行村民自治以后，國家通過賦予農(nóng)民一定的自治權，即通過所謂的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督以及村務公開，重新贏得了農(nóng)民對國家政策的服從和對國家義務的遵守。國家在農(nóng)民的心目中樹立了權威，農(nóng)民則把不滿和憤懣撒在一些“粗暴”的鄉(xiāng)村干部身上，常常指責他們違背了國家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，國家同樣地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了農(nóng)民的反對者一邊。從目前的村民自治的發(fā)展來看，鄉(xiāng)村之間的支配性關系的確是村民自治發(fā)展的主要障礙。從今年媒體大肆炒作的“潛江事件”來看，也反映了這一點[14].但是，鄉(xiāng)村關系實際上只是自上而下支配式政府間關系鏈條的一個環(huán)節(jié)而已，換言之，這種支配式政府間體制決定了鄉(xiāng)村之間的沖突的必然性，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是支配性政治體系的一部分。

　　再回到農(nóng)村稅費改革這個問題上來。農(nóng)村稅費改革在減輕農(nóng)民負擔的同時，勢必會減少鄉(xiāng)村財政的收入特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入，并因此導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的缺口問題。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原來遺留下來的巨大債務問題也將無法化解。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨嚴重的收支缺口和債務壓力，并將長期化。農(nóng)村稅費改革以后（2000年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是37.61億元，比改革前49.25億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費）減少了11.64億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資5.26，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財力就達16.90億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政減收13.96億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入75.46萬元。雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)85%的政策內(nèi)減收，但是，在稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入。農(nóng)村稅費改革幾乎完全取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際減少收入遠遠大于75.46萬元。有人估計，安徽省平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為農(nóng)村稅費改革減收至少有90萬元。而在農(nóng)村稅費改革之前，根據(jù)安徽省財政部門的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政原來就平均負債達303萬元。這也就是說，農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政而言不啻為“雪上加霜”。

　　根據(jù)國家農(nóng)業(yè)部1999年的一項全面清查，截至1998年底，全國鄉(xiāng)村兩級的實際債務達到3259億元，其中鄉(xiāng)級債務高達1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債為408萬元。而且，最近幾年這一負債情況有增無減。[15]背負如此的高額債務，在農(nóng)村稅費改革的剛性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境（或危機）勢必又會引發(fā)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的合法性危機。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終處在“兩難”的困境之中。即：為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品，就不得不加重農(nóng)民負擔，因為依據(jù)現(xiàn)有的分稅制和縣鄉(xiāng)財政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的制度內(nèi)收入十分有限，而且其主體稅源都是一些數(shù)額小、分散的和難以征收的稅種；如果不加重農(nóng)民負擔，就不能生產(chǎn)、供給基本的鄉(xiāng)村公共品，滿足廣大鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需求。在這兩難之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著雙重的合法性挑戰(zhàn)：一方面，如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價值就被置疑；另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共品而加重農(nóng)民負擔超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會大打折扣。農(nóng)村稅費改革雖然減輕了農(nóng)民負擔，但是同時卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機之中，由于他受財力所限和規(guī)范化財政的剛性束縛，他不可能有效生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品而滿足鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需要。[16]


二、針對這些問題人們提出的改革思路

　　針對這些問題，人們提出了種種改革思路，這些思路不外乎是：（1）要么主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設，將它建設為一級完備（或完全）的農(nóng)村基層政府組織；（2）要么主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將之改為縣級政府的派出機構，實行“縣政、鄉(xiāng)派”；（3）要么主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行（類似于村民自治那樣的）社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。

　　起初，人們基于“條塊分割”體制瓜分或肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權能，有不少人主張，應該加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設，將縣級政府設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，使之成為一個完備的政府組織。后來，另有一些學者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其不能成為一級完全的政府組織，倒不如將之改為縣級政府的派出機構，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立“鄉(xiāng)公所”或“鎮(zhèn)公所”。甚至有個別人因此主張干脆撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。

　　實行村民自治以后，基于村民自治的發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權威的挑戰(zhàn)，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設或改革又是歧見紛紜：有人認為，“鄉(xiāng)政村治”是中國特色的農(nóng)村政治模式，它是新的歷史時期治理農(nóng)村的最好的政治模式[17]，主張“加強鄉(xiāng)政，完善村治”；有人則認為“鄉(xiāng)政村治”這一治理結構隨著市場化、現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展，其不適應性愈來愈明顯，而主張“縣政、鄉(xiāng)派與村治”，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的結構性轉(zhuǎn)換[18]；有的主張將“鄉(xiāng)政”下沉到原行政村一級，將“村治”局限在自然村之內(nèi)[19]；有的主張實行“鄉(xiāng)治、村政、社有”[20]；也有人主張村委會準政權化，賦予村委會一定的行政強制權，使村委會具有一定程度的政權性質(zhì)和地位[21]；同時，也有人主張從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”開始，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式民主”改革[22]；還有人主張在村民自治的基礎上，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民自治”，將國家的基層政權單位進一步收縮到縣一級[23].如此眾多的歧見，也不外乎加強農(nóng)村政權建設、實行“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”三種改革路徑。

　　然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹、農(nóng)民負擔和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機等問題上，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從似乎又趨向一致，即實行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，幾乎沒有人主張要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設，因為他們基本上都是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹、農(nóng)民負擔和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政等問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，認定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這些問題（特別是農(nóng)民負擔問題）的始作俑者。例如，有人就認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同“三要政府”[24]，“養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人，收了不少不該收的錢，做了不少不該做的事”，已經(jīng)沒有必要再設立為一級政府，因而主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

　　事實上，農(nóng)民負擔問題，（歷史地來看）并非簡單的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國二元社會結構的不平衡關系。即使撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，未必就能從根本上改變這種關系。根據(jù)有關資料，自1950－1978年間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民身上隱蔽性獲取5100億元，通過農(nóng)業(yè)稅收從農(nóng)民身上直接征收978億元，而同期國家財政對農(nóng)業(yè)的支出為1577億元，也就是說，國家從農(nóng)民身上凈提取4500億元；1979－1994年間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差又取得收入15000億元，通過農(nóng)業(yè)稅收獲取1755億元，同期對農(nóng)業(yè)的各項支出為3769億元，國家凈提取12986億元；1994－2000年間，農(nóng)民交納的稅金和各項費用為9733億元，國家向農(nóng)業(yè)投入5986億元[25].從農(nóng)民負擔這一角度，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或?qū)嵭?ldquo;鄉(xiāng)派”者，其潛在的前提似乎是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負擔的“萬惡之源”，只要撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能從根本上解決農(nóng)民負擔問題。——這種想法，未免過于簡單！

　　同樣地，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，有許多學者認為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，就能解決問題。他們開出的“藥方”仍然沒有擺脫這種簡單的思維方式和“頭痛醫(yī)頭”的窠臼?？陀^而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之所以陷入困境，固然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關，特別是在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上形成的債務，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不無關系，但是在相當程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的問題是由于現(xiàn)有的偏重失衡的政府間財稅體制造成的。[26]一些人之所以在農(nóng)民負擔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政這樣的問題上出現(xiàn)簡單的思維定式，主要是由于他們將分析問題的視閾局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，而忽視了上下級政府間權力結構、財稅體制等制度性因素更為根本的影響作用。因而，其改革思路難免有諸多疏漏之處。

　　三、縣、鄉(xiāng)、村關系：體制性沖突

　　接下來，我們不妨具體地考察一下縣鄉(xiāng)之間的關系。一方面，縣級政府直接通過財政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方面則通過縣級政府職能部門設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力和財政（如前文所述）。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不是一級責權利相統(tǒng)一的政府，而且由于它的決策權甚至相當一部分行政權掌握在縣級政府及其部門手中，它成了縣級政府事實上的派出機構，主要地執(zhí)行縣級政府的指令。這種縣鄉(xiāng)關系，由于法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了執(zhí)行本級人民代表大會的決議以外還要執(zhí)行上級政府的決定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。

　　縣鄉(xiāng)之間的這種關系，在總體性支配型政治社會中，原本是沒有什么問題的。例如，在人民公社制度中，不單縣與鄉(xiāng)之間是這種行政支配關系，鄉(xiāng)與村之間也是這種行政支配體制。而且在人民公社體制中，“公社”本身并非這一體制的重心，人民公社體制的重心在生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊——即所謂“三級所有、隊為基礎”。當時的“公社”實際上只起到國家“代言人”的角色，起“上傳下達”之作用，因而，它在這種體制中似乎不存在什么問題。雖然在那時農(nóng)民負擔并不比現(xiàn)今輕許多，甚至有研究指出人民公社時期農(nóng)民負擔與上年農(nóng)民純收入的比例最高達35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，這些數(shù)據(jù)尚未將那一時期極為嚴重的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和大量無償調(diào)用農(nóng)業(yè)勞動力計入在內(nèi)[28].然而當時并沒有人將農(nóng)民負擔問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或“公社”），甚至根本就沒有意識到農(nóng)民負擔問題的存在及其嚴重性（當然這與當時的隱蔽性征收方式有關，更主要的還是由于這種上下一貫的支配性體制起著作用）。

　　撤社建鄉(xiāng)以后，農(nóng)民負擔問題才逐漸跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建不到兩年，中共中央、國務院就發(fā)出了《關于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》。該通知說，“近幾年來，黨中央、國務院三令五申，要求切實減輕農(nóng)民負擔，但是大部分地方農(nóng)民負擔仍然不斷增加。農(nóng)民依法納稅和合理上交集體提留是必要的，現(xiàn)在的問題是，除此以外，還要交納各種攤派款項。有些地方攤派項目達幾十種，人均負擔十幾元、幾十元。同時還有各種名目的亂收費、亂罰款、亂集資，遠遠超過農(nóng)民的負擔能力”[29].雖然這份文件沒有明確所指，但是很明顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是難逃其咎的。

　　但是，自從實行村民自治以后，鄉(xiāng)村之間的行政支配關系不再具有合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了自上而下支配性行政體系的末稍，于是，農(nóng)民負擔等“三農(nóng)”問題才漸次歸咎到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。

　　目前的農(nóng)村基層管理體制存在著嚴重的結構性沖突。一方面，縣與鄉(xiāng)之間繼續(xù)維持著原來的行政支配關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著自上而下的行政“壓力”；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又面臨著自下而上鄉(xiāng)村自治力量發(fā)展的挑戰(zhàn)，兩種不同的力量同時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次交匯，不但暴露和激化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的體制性矛盾，而且還將農(nóng)村的其它一些問題（例如農(nóng)民負擔問題）也聚集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為當前“三農(nóng)”問題的一個主要矛盾集結體，這也從一個方面凸現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的重要性。

　　很顯然，在這種情況下，將鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機構，雖然一時可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制性矛盾，但是作為派出機構的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所”仍然不能從根本上解決這一結構性沖突，甚至還會將這一沖突進一步延伸到縣級政府。實行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。

　　或許有人認為，實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”順應了農(nóng)村基層自治性民主發(fā)展的需要，是順理成章的首選改革之策。因為實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”以后，鄉(xiāng)與村之間的權力沖突必然消失；由于撤銷了鄉(xiāng)級政府，又在相當程度上減輕了農(nóng)民負擔，化解了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的矛盾。但是，只要縣級政府仍然是支配性行政體系的一部分，這同樣會將原來發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的體制性矛盾上延至（或上交給）縣級政府，勢必導致“國家”與鄉(xiāng)村社會在更大的范圍內(nèi)發(fā)生沖突，加劇農(nóng)村社會的震蕩。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，勢必還會牽涉到縣、鄉(xiāng)、村（乃至地、市[30]）整個政治體制的整體性設計和重新安排（關于這一方面，徐勇有獨到的見解[31]，不再贅述）。


四、對當前幾種流行的改革思路的簡單評價

　　盡管村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傳統(tǒng)權威提出了挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的問題也已成堆，但是這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制會發(fā)生誘致性自行變遷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，在相當程度上是一種政府自身的改革，更主要地依賴政府的制度安排或外在的強制性制度變革[32].很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，首先必須符合“國家”的利益，有利于“國家”對鄉(xiāng)村社會的治理。

　　從“國家”這一角度而言，是否設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要取決于兩個因素：（1）是否有利于政權的穩(wěn)定、維護“國家”對鄉(xiāng)村社會的管理；（2）是否有利于“國家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關系起著不可忽視的作用。

　　其次，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期，我國農(nóng)村主要實行“小鄉(xiāng)制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉(xiāng)之間設立了“區(qū)”的建制；后來，“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農(nóng)村）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大，“管不過來”，于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下（鄉(xiāng)、村之間）設立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質(zhì)，蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀人”（entrepreneurial brokerage ），它們不但加劇對農(nóng)民的剝奪，侵害農(nóng)民的利益，而且由于它們通常借用國家的權威，干些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設置一些非正式組織，毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于撤銷與否，關鍵在于它是一個什么樣的政府。

　　更為重要的是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，便于“國家”從鄉(xiāng)村社會提取資源。我國的經(jīng)濟建設和現(xiàn)代化只能倚賴于自身的資源，不可能走西方發(fā)達資本主義國家那種殖民式發(fā)展道路。農(nóng)村改革以后，雖然國家從鄉(xiāng)村社會汲取的資源有逐漸減少的趨向，但是鄉(xiāng)村資源至今仍然是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要資源。

　　最好的改革思路應該是，既有利于國家對鄉(xiāng)村社會的治理，又有利于農(nóng)村基層民主和農(nóng)村社會的發(fā)展。

　　如果從鄉(xiāng)村民主這一視角來看，實行“鄉(xiāng)派”顯然不利于農(nóng)村基層民主的發(fā)展，因為，作為縣政府的派出機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”的性格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與村民自治組織的權力來源、權力結構的不同，鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張不但不能舒解甚至會進一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關系進一步擴展到縣級政府——實行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。況且，一旦實行“鄉(xiāng)派”也就不存在所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉問題，派出機構的負責人從法理上而言理應由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農(nóng)村基層民主的發(fā)展由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的必要過渡而將阻滯不前。

　　在這一點上，我們可以從臺灣農(nóng)村基層民主化進程中汲取經(jīng)驗。臺灣的民主化進程是從村到鄉(xiāng)再到縣逐級向上發(fā)展的，只有在上級政府普遍實行民選以后，再可以反過來推行“鄉(xiāng)派”或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“官派”。

　　另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務，因為從公共品的生產(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實行“鄉(xiāng)派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。

　　而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不可能推行，因為它既不便于國家對鄉(xiāng)村社會的行政管理和社會整合，也不利于從鄉(xiāng)村社會提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎條件：一是當前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實行“自治”，具有許多難以克服的實際困難，首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會不同于村莊社會，村莊社會是一個“熟人社會”，大家彼此“心肝也了然”[33].有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例，認為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當小，其人口也不過于我國的一個村莊。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個可愛的想法而已。

　　雖然“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”不可行，但是我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革則完全可以借鑒“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的一些做法，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的某些民主機制引進到我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制中，通過“引進”、“嫁接”來改良現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構，實現(xiàn)國家權力與鄉(xiāng)村民間權力、國家民主與基層社區(qū)性民主的“對接”，形成可欲的良性互動關系。——這實際上就是筆者主張的“鄉(xiāng)政自治”式改革。

　　五、“第三領域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

　　目前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的討論，仍然沒有走出“國家”（state ）或“社會”（civil society）兩個極端的分析范式，要么從“國家”的角度來規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的建設，要么從所謂的鄉(xiāng)村民間社會“自治”的傳統(tǒng)來設計“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（或“鄉(xiāng)民自治”）的藍圖。實際上，這些“國家化”或“去國家化”（de-stateification ）的改革思路，都沒有看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處于“國家”和鄉(xiāng)村社會之間的“第三領域”的特性。

　　“第三領域”（third realm ）這一概念，是由黃宗智（Philip C.C.Huang）提出來的。他認為：“第三領域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個特殊領域。在這個領域中，“單純從社會組織或國家權能出發(fā)，都無法領會其內(nèi)涵”：“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或者同時消融到國家與社會里的錯覺。我們將把第三領域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”[34].誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權力的理想型對立來描繪中國是一種誤導，那么對于國家權力比先前任何時候都更具滲透性和覆蓋性的當代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權建構兩過程的并行來衡量，共產(chǎn)黨革命導致國家政權建構劇烈加速與推展，使得兩方面的關系更不平衡。雖然整個社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機構的規(guī)模卻成倍增大，其結果是……傳統(tǒng)第三領域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機構的控制范圍在擴大外，黨與國家還把第三領域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴大其影響力。”盡管如此，這種“第三領域”仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結構，它同時包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時期發(fā)生的主要是第三領域的國家化，那么在改革時期則是大幅度的社會化與“去國家化”。[35]依據(jù)這個分析范式，我們大致可以將當代中國農(nóng)村的政治社會劃分為三個部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要（但也不完全）處在“第三領域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國家權力的直接支配；在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權力的支配；在第三部分，通常是受國家權力和自然權力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實行村民自治以后）總是帶有準政權的性質(zhì)。正如一些學者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會”。而且，自然村和行政村的權力來源、結構形態(tài)和運作方式也不盡相同。以至有人提出以準政權的形式來家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個主要場域，甚至是二者沖突的一個不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關系起著不可忽視的作用。

　　其次，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期，我國農(nóng)村主要實行“小鄉(xiāng)制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉(xiāng)之間設立了“區(qū)”的建制；后來，“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農(nóng)村）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大，“管不過來”，于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下（鄉(xiāng)、村之間）設立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質(zhì)，蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀人”（entrepreneurial brokerage ），它們不但加劇對農(nóng)民的剝奪，侵害農(nóng)民的利益，而且由于它們通常借用國家的權威，干些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設置一些非正式組織，毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于撤銷與否，關鍵在于它是一個什么樣的政府。

　　更為重要的是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，便于“國家”從鄉(xiāng)村社會提取資源。我國的經(jīng)濟建設和現(xiàn)代化只能倚賴于自身的資源，不可能走西方發(fā)達資本主義國家那種殖民式發(fā)展道路。農(nóng)村改革以后，雖然國家從鄉(xiāng)村社會汲取的資源有逐漸減少的趨向，但是鄉(xiāng)村資源至今仍然是我國經(jīng)濟發(fā)展的主要資源。

　　最好的改革思路應該是，既有利于國家對鄉(xiāng)村社會的治理，又有利于農(nóng)村基層民主和農(nóng)村社會的發(fā)展。

　　如果從鄉(xiāng)村民主這一視角來看，實行“鄉(xiāng)派”顯然不利于農(nóng)村基層民主的發(fā)展，因為，作為縣政府的派出機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”的性格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與村民自治組織的權力來源、權力結構的不同，鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張不但不能舒解甚至會進一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關系進一步擴展到縣級政府——實行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。況且，一旦實行“鄉(xiāng)派”也就不存在所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉問題，派出機構的負責人從法理上而言理應由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農(nóng)村基層民主的發(fā)展由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的必要過渡而將阻滯不前。

　　在這一點上，我們可以從臺灣農(nóng)村基層民主化進程中汲取經(jīng)驗。臺灣的民主化進程是從村到鄉(xiāng)再到縣逐級向上發(fā)展的，只有在上級政府普遍實行民選以后，再可以反過來推行“鄉(xiāng)派”或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“官派”。

　　另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務，因為從公共品的生產(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實行“鄉(xiāng)派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。

　　而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不可能推行，因為它既不便于國家對鄉(xiāng)村社會的行政管理和社會整合，也不利于從鄉(xiāng)村社會提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎條件：一是當前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實行“自治”，具有許多難以克服的實際困難，首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會不同于村莊社會，村莊社會是一個“熟人社會”，大家彼此“心肝也了然”[33].有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例，認為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當小，其人口也不過于我國的一個村莊。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個可愛的想法而已。

　　雖然“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”不可行，但是我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革則完全可以借鑒“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的一些做法，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的某些民主機制引進到我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制中，通過“引進”、“嫁接”來改良現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構，實現(xiàn)國家權力與鄉(xiāng)村民間權力、國家民主與基層社區(qū)性民主的“對接”，形成可欲的良性互動關系。——這實際上就是筆者主張的“鄉(xiāng)政自治”式改革。

　　五、“第三領域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

　　目前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的討論，仍然沒有走出“國家”（state ）或“社會”（civil society）兩個極端的分析范式，要么從“國家”的角度來規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的建設，要么從所謂的鄉(xiāng)村民間社會“自治”的傳統(tǒng)來設計“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（或“鄉(xiāng)民自治”）的藍圖。實際上，這些“國家化”或“去國家化”（de-stateification ）的改革思路，都沒有看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處于“國家”和鄉(xiāng)村社會之間的“第三領域”的特性。

　　“第三領域”（third realm ）這一概念，是由黃宗智（Philip C.C.Huang）提出來的。他認為：“第三領域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個特殊領域。在這個領域中，“單純從社會組織或國家權能出發(fā)，都無法領會其內(nèi)涵”：“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或者同時消融到國家與社會里的錯覺。我們將把第三領域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”[34].誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權力的理想型對立來描繪中國是一種誤導，那么對于國家權力比先前任何時候都更具滲透性和覆蓋性的當代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權建構兩過程的并行來衡量，共產(chǎn)黨革命導致國家政權建構劇烈加速與推展，使得兩方面的關系更不平衡。雖然整個社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機構的規(guī)模卻成倍增大，其結果是……傳統(tǒng)第三領域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機構的控制范圍在擴大外，黨與國家還把第三領域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴大其影響力。”盡管如此，這種“第三領域”仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結構，它同時包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時期發(fā)生的主要是第三領域的國家化，那么在改革時期則是大幅度的社會化與“去國家化”。[35]依據(jù)這個分析范式，我們大致可以將當代中國農(nóng)村的政治社會劃分為三個部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要（但也不完全）處在“第三領域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國家權力的直接支配；在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權力的支配；在第三部分，通常是受國家權力和自然權力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實行村民自治以后）總是帶有準政權的性質(zhì)。正如一些學者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會”。而且，自然村和行政村的權力來源、結構形態(tài)和運作方式也不盡相同。以至有人提出以準政權的形式來建構村民委員會[36].其實，不僅在自然村和行政村之間有差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其上的任何層級政府也不盡相同。這也從另一方面說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可以簡單地仿照上級政府模式進行建設，換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不必要建設成為組織功能完備的一級官僚化組織；作為最基層的一級政府組織，它必須建構在中國鄉(xiāng)村社會的具體實際以及國家在農(nóng)村基層政權建設的歷史傳統(tǒng)的基礎之上。

　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家正式權力組織序列的最末稍，上接國家而下聯(lián)農(nóng)民，這種特殊的居間地位使它在實際的權力運作中受到國家和鄉(xiāng)村民間社會雙重力量的交互作用。

　　其次，它直接面對鄉(xiāng)民而治，這種面對面的治理形式?jīng)Q定了它必須擺脫科層制一貫的“官僚”作風和冷峻的政權面孔，保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣的基層組織的權威必須建構在國家與鄉(xiāng)村社會雙重的合法性認同的基礎上。如果它只得到國家的合法性，得不到鄉(xiāng)村基層社會的認同的話，它很難在鄉(xiāng)村社會真正立足，并達致國家對鄉(xiāng)村社會治理的目的；只有它融入到鄉(xiāng)村社會中去，才會真正實現(xiàn)國家在鄉(xiāng)村社會的善治。

　　第三，盡管它是一種國家機構，但是它的組成人員卻主要地來自鄉(xiāng)村社會。在實行公務員制度之前，鄉(xiāng)村干部隊伍基本上是由鄉(xiāng)村社會供給的，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在招聘之前他們本身就是農(nóng)民，直到轉(zhuǎn)為國家正式干部之前他們還保留著農(nóng)民身份；實行公務員制度以后，這種狀況漸次有了變化，但是進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員隊伍的畢業(yè)學生、退伍安置的軍人基本上也是出身于農(nóng)村，他們的父母、親人都是農(nóng)民，無論是在天然的情感上還是在實際的日常交往中，他們都與農(nóng)民結成了紛繁復雜的親密關系，這就決定了他們在實際執(zhí)行國家的政策和法令時，往往會考慮農(nóng)民的切身利益（當然也不排除自身利益的考量）。即使在高度國家化的人民公社體制中，國家也不得不倚賴經(jīng)常性政治運動來排除鄉(xiāng)村干部隊伍中的“異己”分子，以便于國家政策的在鄉(xiāng)村社會的貫徹和推行[37].再從經(jīng)濟基礎來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不同于其上的任何一級政府組織。農(nóng)村改革以后恢復重建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在相當程度上仍然繼承了人民公社體制“政社合一”的遺產(chǎn)，這些遺產(chǎn)顯然包括公社的各種集體經(jīng)濟形式，其中有相當一部分直接演變?yōu)楹髞淼?ldquo;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，它們組成了“鄉(xiāng)政”的主要經(jīng)濟基礎。“從經(jīng)濟上看，這些集體當然與國家單位不同。它們在理論上屬于集體所有，而非國家所有”：“從政治方面，這些集體被認為既非官僚國家的組織部分，亦非民間的組成部分，而是介于兩者之間的事物”[38].與這種經(jīng)濟基礎相適應的還有我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)特殊的財稅體制，這種財稅體制的本質(zhì)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)（農(nóng)民）直接供養(yǎng)鄉(xiāng)級政府人員。這些特性都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應當簡單地套用上級政府的模式來建構，也不可能依靠自上而下的機構改革來解決當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題在相當程度上正是由于忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些特性而一味強調(diào)了國家政權建設的后果。

　　由此可見，處在“第三領域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是一級完全的政權組織，也不應成為純粹的國家機器，它的理想角色定位是“官民合作”組織——既是國家設在鄉(xiāng)村最基層的政權組織機構，同時又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理的主體單位，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進行自我治理。


　六、“官民合作”：歷史根據(jù)與現(xiàn)代治理的要求

　　我認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的困境，除了沒有認清它處于“第三領域”的特性以外，還與以下兩個方面的原因不無關系：一是它沒有與歷史上中國鄉(xiāng)村社會基層組織的發(fā)展很好地銜接上；二是它沒有與時俱進地適應農(nóng)村改革以來鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟和政治轉(zhuǎn)型和發(fā)展的需要，進行適應性改革。

　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設不能簡單地割斷歷史，應該遵從歷史發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律（或“潛規(guī)則”）。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困局，在一定程度上應該歸咎于1949年以后中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設粗暴地打斷了歷史本來的既有發(fā)展脈絡。在歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終在“官”、“民”兩個極端構成的譜系之間變換，無論在任何皇權制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的“官僚”組織或“民間組織”，那種認為皇權在鄉(xiāng)村社會“是掛名的，是無為的”或者鄉(xiāng)村社會是自治的想法都是虛妄的，這樣的社會在歷史上從來都不曾有過。雖然近代以降，“國家”權力加劇了對鄉(xiāng)村社會的擴張，但是，在1949年以前，各種近代“國家”政權基本上都沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“半官半民”或“亦官亦民”的性質(zhì)。直到1949年以后，才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級正式設立了國家政權組織，甚至將政權組織直接延伸到村莊社會之中，徹底摧毀了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的“官”“民”兩重性。這種情況，在人民公社體制下達到了它的極至狀態(tài)。

　　人民公社制度最終還是坍塌了。1980年代初期雖然撤銷了人民公社并恢復重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是其基本的建設思路仍然沒有改變，在相當程度上承續(xù)了人民公社體制一貫的國家主義路線，沒有主動適應大陸鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟和政治轉(zhuǎn)型的要求。

　　我國鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟和政治的轉(zhuǎn)型主要肇始于農(nóng)村家庭責任制的推行。家庭責任制的實行，不僅是經(jīng)營方式的改變，它首先促進了非農(nóng)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民的分化，形成新的利益主體和階層結構，同時，鄉(xiāng)村社會的流動性和異質(zhì)性也逐漸增強。這些經(jīng)濟、社會的變化，必然促使鄉(xiāng)村政治隨之變遷，一是有多種利益要求通過政治渠道進行表達，相應地就必須建構多元的、參與式鄉(xiāng)村政治，而不是通過自上而下的任命單向地建構農(nóng)村基層政府；二是要求鄉(xiāng)村政治更加開放、平等；三是在社會、經(jīng)濟和政治之間建立一種民主合作的關系，而不是政治單方面控制或吸納社會、經(jīng)濟的關系。隨后的市場化改革更進一步地推動和加劇了鄉(xiāng)村政治民主化轉(zhuǎn)型的進程——他不但要求政治與社會之間進行分權，而且要求政治從經(jīng)濟中退出，主要由市場對資源進行配置。鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟和政治的這一系列變遷，勢必要求新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行相應的改革。

　　順便說一句，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于“建設”（state building）與“改革”之間的區(qū)別，也不在于“強化”或“撤消”與否，而在于它的性質(zhì)、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結構性優(yōu)化，即建構一個什么樣的政權組織——是威權式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統(tǒng)的管理（控制）型還是現(xiàn)代的治理型？

　　正如前文所說，當前的一些改革思路，要么不能跳出“國家化”的思維定式，主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權建設；要么基于“鄉(xiāng)村自治”的美好理想，主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“去國家化”或“民間化”。這些改革思想，實際上在相當程度上還沒有認識到當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設或改革的實質(zhì)，是改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)（即建立一個什么樣性質(zhì)的基層政府），而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留問題。

　　“國家化”改革或“去國家化”改革，這兩個極端的想法，既不符合中國鄉(xiāng)村社會組織傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，也不符合當今社會基層政府治理變遷的要求。與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治（或管理）（government）不同，現(xiàn)代治理（governance）指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)[39]：“治理”更加強調(diào)政府與社會、市場之間的分權乃至與私人之間的合作，總而言之，“治理是各種公共的或私人的個人、機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[40].正是基于中國鄉(xiāng)村組織歷史發(fā)展的這種邏輯要求和現(xiàn)實的治理需要，筆者才提出了“國家”與鄉(xiāng)村社會相融合作的改革思路——即，實行“鄉(xiāng)政自治”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織。

　　需要進一步說明的是，我們雖然主張將鄉(xiāng)級政府改造為“官民合作”組織，卻不是簡單地要回復到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中去，但是也不能簡單地、粗暴地割斷歷史，也就是說，一方面要合理汲取傳統(tǒng)社會的基層管理資源，另一方面，要順應現(xiàn)代社會、經(jīng)濟和政治發(fā)展的要求有所創(chuàng)新和進步。

　　從本質(zhì)上而言，“官民合作”與“亦官亦民”（或“半官半民”）還是有著根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其實質(zhì)是一種“紳治”方式，他之所以呈現(xiàn)出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“紳權”的兩面性決定的；而“官民合作”則是一種現(xiàn)代政府治理形式，他主張政府與社會全面的、積極的、多元的民主合作，主張鄉(xiāng)村人民民主參與社區(qū)治理，而不是由政府單方面的控制、管理和支配鄉(xiāng)村人民。

　　七、“鄉(xiāng)政自治”：最好的改革選擇

　　基于鄉(xiāng)村組織歷史的發(fā)展邏輯、現(xiàn)實的鄉(xiāng)村治理要求和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“第三領域”特性的認識，筆者認為“鄉(xiāng)政自治”是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革最好的選擇。所謂“鄉(xiāng)政自治”，就是及時開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的競爭性選舉、重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力，建立和擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會新型的多元的民主合作機制，擴展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務當中，使國家與鄉(xiāng)村民間社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達成全面、積極和有效的合作。簡言之，實行“鄉(xiāng)政自治”，就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為“官民合作”組織。

　　“鄉(xiāng)政自治”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”雖然只有一字之差，卻是兩種完全不同的概念。前者是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權組織的基本前提下，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位；后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家（政權）的屬性，將他變成完全的社會自治組織。前者是一種制度內(nèi)的增量民主改革；后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會的相融和合作；后者則是對國家主義（準確的說是全能國家主義）的一種反動，主張社會自治力量的擴張。因此，對于前者而言，國家與社會可以實現(xiàn)可欲的雙贏或互強；對于后者而言，國家與社會之間只能存在“你進我退、彼強此弱”式零和博弈格局。

　　實行“鄉(xiāng)政自治”，首先必須“解構”和“重置”縣鄉(xiāng)政府間體制。“解構”現(xiàn)有的支配性政府體制最關鍵的是改變縣對鄉(xiāng)的人事決定權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門負責人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大直接任命。其次，還要在縣鄉(xiāng)之間進行適當?shù)姆謾喔母?，?guī)范縣鄉(xiāng)各自的權力范圍和限度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權拒絕執(zhí)行縣級政府不合理的指令和分派的任務。原來設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”經(jīng)過優(yōu)化重組以后盡量放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一權能；這些“站所”的財務應納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行統(tǒng)一管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級責權利相統(tǒng)一的政府。

　　實行“鄉(xiāng)政自治”，最主要的是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織，建立民主合作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運行機制。僅僅“解構”縣鄉(xiāng)之間的支配式體制是不夠的，如果沒有建立有效的民主機制，“鄉(xiāng)政自治”有可能異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的惡性自治而肆意侵犯農(nóng)民的權益；僅僅建立民主機制仍然是不夠的，如果沒有積極的合作機制加以配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中發(fā)揮主導性作用。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正建立起民主合作式運行機制，使鄉(xiāng)村人民有足夠的政治權力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務當中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達成全面、積極和有效的合作，才能切實解決當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題、破解“三農(nóng)”問題的癥結，實現(xiàn)國家在鄉(xiāng)村社會的“善治”。

　　當前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題乃至“三農(nóng)”問題之所以發(fā)生并日趨嚴重，可以說在相當程度上是由于缺乏真正有效的民主合作機制引起的。在沒有建立有效的民主機制（特別是基層民眾對政府的民主制衡機制）之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力運行主要依靠上級政府自上而下的監(jiān)督和約束，雖然上級政府對下級政府具有絕對的支配權力，但是下級政府由于具有上級政府無法比擬的信息優(yōu)勢，往往可以憑借這種信息的不對稱來擴張權力或不恰當?shù)倪\用權力。“在中央政策本身具有相當權威性的情況下，基層政府無論是對上級政府，還是對農(nóng)民，都具有充分理由來擴大管制政策的實施范圍和力度，并巧立名目、從中漁利”[41]，這就不難理解為什么中央的政策會在基層政府的實際執(zhí)行中會走樣，農(nóng)民負擔為什么在“三令五申”的情況下有增無減！問題的嚴重性還不僅如此，如果沒有自下而上的民主監(jiān)督機制，由于利益的一致性，上級政府不但可以包容、縱容下級政府的不當行為，甚至還會為了某種利益而“合謀”，共同侵害農(nóng)民的合法權益。正是由于這個原因，筆者才認為不但要改變縣鄉(xiāng)政府間的“支配－依附”式關系，還要使鄉(xiāng)村人民切實有效地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，建立自下而上的民主制衡機制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為；至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)性公益事業(yè)（如鄉(xiāng)村道路建設、區(qū)域性水利工程等），不應（也不可能）完全指望國家或上級政府來投資建設，而應該在民主的機制上由政府與農(nóng)民合作辦理。

　　實行“鄉(xiāng)政自治”，還必須重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力，切實優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構。如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各自職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法自主性地開展工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個主要問題。其中，最重要的還是切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導方式，依據(jù)憲法和有關法律，進一步具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權力的合法性限度、范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導納入法制化、制度化軌道，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權力的擴張和濫用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應在加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治領導與組織協(xié)調(diào)上，重新建構法理化權威。

　　同時，要切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構中的基礎性地位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免和社區(qū)民主決策、以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的民主監(jiān)督等方面發(fā)揮主導性作用。這里的人事任免對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負責人，實行“鄉(xiāng)政自治”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生。有人擔心會因此削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權能，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人的民選與提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權威有矛盾[42].其實不然，在一貫的做法中，將民主選舉視為基層人大的一個主要權能，表面上看似乎是提高了基層人大的地位，實質(zhì)上卻使之淪為一種表決儀式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要權能應該體現(xiàn)在“議”上，而不是所謂有其名無其實的“選舉”上。所謂“議”就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)范圍內(nèi)重大事項進行“議論”，并做出“決議”；同時，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為進行“評議”，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。簡而言之，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設主要是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主決策和民主監(jiān)督作用，將決策權真正交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，將監(jiān)督權切實落實到位。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度應進行相應的改革，其一，有必要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常辦事機構或常設機構；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表應實行專任制，人數(shù)不要太多，以便于經(jīng)常性開展活動，提升工作效率；其三，逐步實行“開放式會議制度”（open town meeting ）[43]，不斷擴大普通民眾參與公共事務的運行機制。

　　除了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導方式、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權能以外，還要進一步規(guī)范和調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政關系。實行“鄉(xiāng)政自治”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政組織由于權力來源和組織原則的不同，勢將面臨類似于村民自治背景下村、支兩委那樣的體制性緊張與沖突問題[44].這個問題如果解決不好，勢必影響“鄉(xiāng)政自治”的運行質(zhì)量。當前一些地方進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革（如四川的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公選”或“公推直選”、湖北楊集的“海推直選”等），在這個方面進行了嘗試性探索——由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人同時實行了一定范圍的民主選舉，在相當程度上改善了二者之間的體制性權力緊張關系[45]；然而，即便二者都同時進行了一定形式的民主選舉，但是卻并不意味著同時建諸于民主機制上的兩種不同的組織會自覺消除沖突。因此，在民主的機制中有必要引進“協(xié)調(diào)”或“合作”機制（然而這個方面常常被人所忽視，至今還沒有這個方面的試驗和探索），以進一步調(diào)適二者的關系。為此，我建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導人選舉采用“聯(lián)合競選制”（或稱之為“聯(lián)選制”）方式[46].所謂“聯(lián)合競選制”，簡單地說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人聯(lián)合起來競選[47]，這樣做不但可以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的關系，而且有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的團結合作，促進“鄉(xiāng)政自治”的良性運行。

　　結語

　　總而言之，當前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題不能簡單地歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從目前的組織體制而言，它是支配性政府間體制造成的；從歷史上來看，它是革命后國家權力強制性植入（嵌入）鄉(xiāng)村社會打破鄉(xiāng)村社會原生權力運行邏輯的結果?，F(xiàn)實的治理需要和歷史的發(fā)展邏輯，都認為只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織，實行“鄉(xiāng)政自治”，才能從根本上破解目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，最終達致國家在鄉(xiāng)村社會的善治。

　　但是，很顯然“鄉(xiāng)政自治”是不可能在支配性政府間體制環(huán)境中得以有效運行，單單“解構”縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制是不夠的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題乃至“三農(nóng)”問題的最終解決端賴我國政府間體制從支配式向民主合作式全面轉(zhuǎn)型。




注釋:


　　[1]可參見拙作：“鄉(xiāng)政新論”，《開放時代》2002年第5期。

　　[2]黃宗智（Philip C.C.Huang）：“中國的‘公共領域’與‘市民社會’？——國家與社會間的第三領域”，載鄧正來、J.C.亞歷山大編：《國家與社會：一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社，2002年1月第1版，第429-430頁。

　　[3]1983年10月12日，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求“把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時，按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”。自此以后，全國普遍恢復重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

　　[4]除了這些問題，蕭唐鏢還臚列了農(nóng)產(chǎn)品賣難與農(nóng)民收入增長停滯問題、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)民就業(yè)問題、農(nóng)村人才外流與枯竭問題、小城鎮(zhèn)建設與農(nóng)村城市化問題、土地問題、穩(wěn)定問題等（參見蕭唐鏢：“二十余年來大陸的鄉(xiāng)村建設與治理：觀察與反思”，《二十一世紀》雙月刊2003年8月號）。我認為蕭先生指出的問題固然重要，也在一定程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關，但主要不是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題。

　　[5]各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的具體管理方式在不同的地區(qū)和不同的時期都不盡相同。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所為例，有的地方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，縣財政部門僅有業(yè)務指導權；大部分地區(qū)，則以縣財政部門管理為主，其人、財、物均由縣財政部門實際控制。又如安徽省，在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所基本上由縣財政部門直接管理；農(nóng)村稅費改革以后，省里要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，但是直到目前還有近1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所仍然沒有改變“條條”管理的體制。到2001年以后，安徽省的農(nóng)村中小學統(tǒng)一收歸縣教育部門管理。

　　[6]在“條塊分割”中，幾乎每一個站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體關系都不盡相同，這些具體關系主要體現(xiàn)在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的設置、組織、人財物的管理、財政來源、運行機制、規(guī)范性職能以及實際發(fā)揮的作用、歷史興衰等方面。為了說清這一問題，作者準備選擇一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行實證調(diào)查，具體分析它們之間的關系。關于“條塊分割”問題，有興趣者還可以進一步參見曹錦清著：《黃河邊的中國——一個學者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社，2000年9月第1版。

　　[7]安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些機構大致是在1992年“撤區(qū)并鄉(xiāng)”時成立的。例如，在此之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般設置司法助理員，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，這一職位分別演化為公安派出所、司法所，甚至在有些規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立“法庭”組織；與此同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委內(nèi)，則設立“政法委員”或“政法干事”等職位。而在“撤區(qū)并鄉(xiāng)”之前，有關政法、司法、公安乃至法院、檢察院等方面的日常事務基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法助理員具體承擔的。

　　[8]早在1980年底廣西宜山、羅城兩縣農(nóng)村就出現(xiàn)了“村民委員會”組織。1982年12月五屆全國人大五次會議通過的新憲法（第111條）確認了“村委會”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)出的《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》第七項內(nèi)容專門論及“村民委員會”，對村委會的性質(zhì)、設立和職能作了明確規(guī)定；經(jīng)過反復討論、醞釀，1987年11月24日六屆全國人大常委會第二十三次會議終于制定了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，該法于1988年6月1日起在全國試行；直到1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議才正式通過修訂后的《村民委員會組織法》，結束該法長達10年的試行歷史。

　　[9]最典型的莫過于“隊為基礎，三級所有”的人民公社體制。在這種體制中，生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊實際上都是高度集中的農(nóng)村政權體系的一部分。

　　[10]關于農(nóng)民負擔問題的詳細分析，建議參見俞德鵬：“農(nóng)民負擔問題的社會和法律分析”，《二十一世紀》2001年2月號（總第六十三期）。

　　[11]關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與農(nóng)民負擔之間關系的討論，請進一步參見拙作：“農(nóng)村稅費改革與‘鄉(xiāng)政’角色轉(zhuǎn)換”，《經(jīng)濟社會體制比較》2001年第5期。

　　[12]參見中國農(nóng)村研究網(wǎng)（http：/www.ccrs.org.cn/big%5Cncsfggsd.htm ）。

　　[13]參見拙作：“村民自治與國家重建”，《經(jīng)濟社會體制比較》2002年第4期。

　　[14]關于“潛江事件”的評述，請參見拙作：“當前鄉(xiāng)村民主發(fā)展的主要問題及其原因——以‘潛江現(xiàn)象’為案例的分析”，中國農(nóng)村研究網(wǎng)。

　　[15]賀軍偉：“鄉(xiāng)村債務問題的現(xiàn)狀、成因及對策”，《經(jīng)濟要參》2002年第45期。

　　[16]參見拙作：“農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果”，載《二十一世紀》網(wǎng)絡版第5期。

　　[17]對此論述較多的是華中師范大學中國農(nóng)村問題研究中心張厚安教授。

　　[18]參見徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結構性轉(zhuǎn)換”，《江蘇社會科學》2002年第2期。

　　[19]參見中共湖北省委組織部、湖北省社會經(jīng)濟調(diào)查隊課題組：“村級管理方式研究”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》1997年第8期。

　　[20]參見沈延生：“村政的興衰與重建”，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。

　　[21]曾軍：“村委會準政權化設想初探”，《社會主義研究》1997年第5期。

　　[22]李凡、壽慧生、彭宗超、肖立輝：《創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革》，東方出版社，2000年11月第1版，第49頁。

　　[23]參見鄭法、于建嶸、周紹金、綦彥臣等前引文。

　　[24]白沙洲：“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同‘三要政府’”，http://www.chinesenewsweek.com/109/ChinaAffairs/8930.html.[25]參見陳光焱：“論農(nóng)村稅費改革的定律約束和取向選擇——兼評所謂‘黃宗羲定律’”，《財政研究》2002年第8期。

　　[26]關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅體制的分析，可進一步參見拙作：“農(nóng)村稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響及其后果”，載《二十一世紀》網(wǎng)絡版第5期。

　　[27]請參閱憲法第107條規(guī)定和地方組織法的相關規(guī)定。奇怪的是這些法律僅僅規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要執(zhí)行本級人大的決議以外還要執(zhí)行上級政府的決定和命令，而縣級以上的政府都只規(guī)定執(zhí)行本級人大的決議，對本級人大負責。

　　[28]參見林萬龍：“鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資：歷史、現(xiàn)狀及改革”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2002年第7期。

　　[29]中共中央、國務院：《關于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》（中發(fā)〔1985〕21號），1985年10月31日。

　　[30]關于市縣體制的改革，可參見拙作：“三農(nóng)視野下的市管縣體制”，《決策咨詢》2003年第10期。

　　[31]參閱徐勇：“鄉(xiāng)村治理結構改革的走向——強村、精鄉(xiāng)、簡縣”，《戰(zhàn)略與管理》2003年第4期。

　　[32]請進一步參見林毅夫關于強制性制度變遷的論述：“誘致性變遷與強制性變遷：關于制度變遷的經(jīng)濟學理論”，載R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著：《財產(chǎn)權利與制度變遷》，第397頁。

　　[33]關于“熟人社會”、“半熟人社會”和“公共社會”的討論，可以參見賀雪峰的有關作品。

　　[34]黃宗智：“中國的‘公共領域’與‘市民社會’？——國家與社會間的第三領域”，載鄧正來、J.C.亞歷山大編：《國家與社會：一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社，2002年1月第1版，第429-430頁。

　　[35]參見黃宗智，前揭文，第436-437、439頁。

　　[36]參見曾軍，前揭文。

　　[37]參見黃樹民：《林村的故事——1949年后的中國農(nóng)村變革》，素蘭、納日碧力戈譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2002年3月北京第1版。

　　[38]參見黃宗智，前揭文，第438頁。

　　[39]參見〔美〕詹姆斯·N ·羅西瑙（James N.Rosenau）主編：《沒有政府的治理》（Governance Without Government ：Order and Change in World Politics ），張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年9月第1版，第5頁。

　　[40]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關系》，牛津大學出版社，1995年版，第23頁；轉(zhuǎn)引自俞可平主編：《治理與善治》，第4頁。

　　[41]參見陶然、劉明興、章奇：“農(nóng)民負擔、政府管制與財政體制改革”，《經(jīng)濟研究》2003年第4期。

　　[42]參見中共四川省委組織部課題組：“關于公選、直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部與黨的領導問題的調(diào)查與思考”，《馬克思主義與現(xiàn)實》（雙月刊）2003年第2期。

　　[43]所謂“開放式會議”制度，是指居民可以自由出席并參與關于切身利益方面的社區(qū)性事務的討論、決策。詳盡論述可以參見高新軍：“美國地方政府治理概覽——對美國麻薩諸塞州兩個地方政府的調(diào)查”，未刊稿。

　　[44]例如在四川省，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“公選”的普遍推行，“公選”出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間的利益沖突問題一下子凸現(xiàn)出來。據(jù)四川省委組織部最近的一份問卷調(diào)查表明，“公選”干部（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）與基層組織（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的利益沖突“明顯”和“比較明顯”的分別占20.74%和40.43%；另外沖突“不明顯”的為24.60%；只有14.23%“不存在”沖突。這份調(diào)查報告指出：“如果實行嚴格意義上的直選或人大代表差額選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，黨委、政府的利益沖突可能變得比較尖銳。在曾經(jīng)進行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選‘試驗’的步云鄉(xiāng)和實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長‘公推公選’的地方，黨委、政府的關系已經(jīng)出現(xiàn)了一些微妙的變化。例如，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競選中提出的施政措施，而不是執(zhí)照黨委決策開展工作，而且在很大程度上主導本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不得不做出某些讓步。調(diào)查同時發(fā)現(xiàn)，也有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關系緊張，爭權奪利嚴重。這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)約占3－5%左右。”參見中共四川省委組織部課題組：“推進農(nóng)村基層民主過程中的利益沖突與協(xié)調(diào)問題研究”，《馬克思主義與現(xiàn)實》2003年第2期。

　　[45]郭正林、景躍進詳盡分析了村一級黨支部運用“兩票制”組織技術調(diào)適與村民自治組織之間關系的情況，這種情況可以上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“兩推一選”（或“公選”、“海推”）也可以看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)長民主選舉制度改革后的一種調(diào)適性機制。參見郭正林：“村民直選后的村委會與黨支部：現(xiàn)狀與調(diào)適”，載李凡主編《中國基層民主發(fā)展報告2000－2001》東方出版社2002年版；景躍進：“兩票制：組織技術與選舉模式——‘兩委關系’與農(nóng)村基層政權建設”，《中國人民大學學報》2003年第3期。

　　[46]這個設想直接得益于辛秋水先生在村民自治選舉中創(chuàng)造的“組合競選制”經(jīng)驗。關于“組合競選制”，可以參見吳理財：“村委會要競選組閣”，《社會》1998年第7期；或者辛秋水主編：《中國村民自治》，黃山書社1999年12月版。

　　[47]具體地說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正式選舉之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人相互自由“聯(lián)合”，組成不同的“競選班子”，以“競選班子”而不是單個候選人展開競選活動，最后由選民直接投票挑選他們合意的“班子”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉是黨內(nèi)選舉，其候選人可以通過組織提名或黨員（代表）大會推選產(chǎn)生。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的副職領導人，可以與正職領導人一樣同時通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員（代表）大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會預選、提名產(chǎn)生候選人，然后由正職候選人在這些副職候選人中挑選自己看中的人選，組成“競選班子”進行角逐；也可以在正職候選人組合“競選班子”時，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與自己聯(lián)合競選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人共同協(xié)商提名副職候選人；還可以由當選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長共同協(xié)商提名副職候選人，分別交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員（代表）大會和人代會差額選舉產(chǎn)生。參見拙文：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度創(chuàng)新及其改革設想”，〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革學術研討會〉參會論文，2003年4月。

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