構成一個良好的政治秩序固然離不開憲政和民主，并且盡管兩者比較，憲政可以譽為“政治秩序的最美妙絕倫的稱謂”，而民主如果離開憲政制約，并非沒有走向專制的可能；但，必須看到，憲政也有它的短處，如美國憲法，本身就內含著遏制民主的一面，正如民主的正面意義如何評價亦不為過，最重要的一點，它可以通過定期選舉，和平而非暴力地更換民眾不喜歡的政府，更無論包括制定公共政策在內的各種公共事務，民眾可以普遍參與。憲政與民主各有短長，并存在著相互齟齬的一面，由此構成政治秩序中的一種內在的價值緊張。

　　如何處理兩者關系，它們應該是一種什么樣的構成形態(tài)，這是政治秩序必須過問的問題。政治之“政”，是為事務，“治”則為治理。對公共事務的治理無以離開權力，但權力本身及其運作亦必須秩序化；因此任何一種政治秩序都是圍繞權力展開而形成的，它本身就表現(xiàn)為以權力為中心的結構形態(tài)。如果權力延伸有兩個維度：一、權力從何而來；二、權力如何運作；那么，前者顯然與民主有關，后者即表現(xiàn)為憲政。主權在民的民主，重在解決權力的合法性；憲政作為對權力的配置與安排，重在顯示權力的合理性。

　　在實際政治運作中，憲政之所以比民主更重要，不僅在于憲政之弊小于民主之弊，亦如憲政之長大于民主之長。更重要的是，民主主要是在政治權力更迭時發(fā)生作用，憲政的作用則發(fā)生在權力存續(xù)期間的整個日常運作。一個有機的政治秩序，權力來源只是它的一個維度；但權力資源經由憲政配置則呈現(xiàn)為一個多維空間，比如孟德斯鳩式的三權分立，即是憲政對權力分配的結構形態(tài)。因此，由憲政與民主構成的政治秩序，是包含民主在內的憲政秩序。它以憲政命名而非以民主命名，蓋在于憲政可以結構性地容納民主（正如它以前也可以結構性地容納君主），民主因其權力選擇的單一性卻無以容納對權力做憲法安排的憲政。

　　承認憲政是一個權力框架，民主只是其中負責其權力來源的一個維度和因素，這樣就擺正了它們兩者的關系，即民主必須接受憲政的制約。前些年網絡上有相傳為小布什的一段講演：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經典著作，不是政客們天花亂墜的演講，而是實現(xiàn)了對統(tǒng)治者的馴服，實現(xiàn)了把他們關在籠子里的夢想。因為只有馴服了他們，把他們關起來，才不會害人。我現(xiàn)在就是站在籠子里向你們講話?！蹦呐逻@段話為假托，也很經典地顯示了憲政與民主的關系。身為民選總統(tǒng)的“我”，代表來自民主的權力，能夠把它關起來的籠子，則是憲政和法治的一個隱喻。統(tǒng)治者，無論君主的，還是民主的，無不傾向于主權至上。

　　這是政治秩序的展開，當人民出于安全的需要，愿意組織政府，那么，正如美國開國先賢杰伊所說：“一個政府無論在什么時候組織和怎樣組織起來，人民為了授予它必要的權力，就必須把某些天賦權利轉讓給它?！泵裰鬟^程體現(xiàn)的其實就是民眾的轉讓，選票就是它的轉讓方式。但，真正給政府授權的其實不是民眾而是憲法，是憲法對民眾轉讓而來的權力進行分配，比如把立法權授予國會，正如把行政權授權總統(tǒng)，同時把司法權授予法院。假如總統(tǒng)越位，干涉司法，我們不能說民眾沒有授權，只能說憲法沒有授予它可以介入司法的權力。對權力而言，法無授權即禁止，可見即使主權在民，民也不是授權的主體。換言之，權力一旦形成，它服從的也不是民，而是憲法和法律。這一點很典型地體現(xiàn)在美國總統(tǒng)就職宣誓時的誓詞上（它來自美國憲法第二條第一款）：“我謹莊嚴宣誓(或鄭重聲明)，我一定忠實執(zhí)行合眾國總統(tǒng)職務，竭盡全力，恪守、維護和捍衛(wèi)合眾國憲法?！笨偨y(tǒng)誓言恪守憲法，顯示的是國家主權對國家憲法的服從。

　　憲法從人民手中接過主權，與其說是對它進行“分配”，毋寧說是對它進行“限制”，這是二位一體的工作。主權一分為三，各有其空間和邊界，誰都不能越雷池一步。這是憲政對權力的嚴格管制，其出發(fā)點是保障民眾的個人自由。盧梭曾經這樣嘲笑英國，說：“英國人民自以為是自由的；他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的；議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了?！北R梭其實并不了解英倫，他說這話時，英倫并沒有那么普遍的選舉自由，但英國人的確享有相當廣泛的個人自由。這樣的自由，靠的是憲政而非民主。當我們說英國是一個老牌的自由國家時，它拜的是憲政之賜。但，如果不是針對英倫，盧梭的意思有其正確的一面。選舉的結束往往便是暴政的開始，如其對舉出的權力不進行憲法切割的話。麥迪遜在他致紐約人民的信中轉引過杰佛遜的一段話：“政府的一切權力——立法、行政和司法，均歸于立法機關。把這些權力集中在同一些人的手中，正是專制政體的定義。這些權力將由許多人行使，而不是由一個人行使，情況也不會有所緩和。一百七十三個專制君主一定會像一個君主一樣暴虐無道。凡是對此有所懷疑的人，不妨看看威尼斯共和國的情況！即使他們是由我們選舉，也不會有什么益處。”沒有憲法分權，即使選舉的權力亦不免為權力的專制。能夠對專制進行有效控制的，唯有憲法。只是憲法是死的，寫在紙上的，它必須激活為憲政，才能成為專制的克星。

　　以上所述，即問題的一半，以憲政制約民主；但，憲政的功能并非僅此，它還可以推進民主。如此表述看似矛盾，其實辯證。因為制約民主是就民主作為選舉后的“權力”而言，推進民主則是指它作為民眾擁有的選舉“權利”而言。兩者同為民主，但卻是民主的兩個方面。就美國憲法而言，選舉民主本來就被納入在憲法體系中，無論憲法第一條議員的選舉和第二條總統(tǒng)的選舉，憲法都作了具體詳實的規(guī)定。但，憲法第二條中對總統(tǒng)的選舉不是由民眾直接選舉，而是各州先行選舉選舉人，然后根據(jù)他們的選票決定總統(tǒng)。應該說，選舉人制度是當時憲法對民眾和多數(shù)民主的不信任，因為當時若干州的選舉人不是由民眾造出，而是由州議會決定。民眾無法參與總統(tǒng)選舉，因此，選舉人制度可以說是反民主的。它迄今維持不變，已飽受詬病。但，逆挽的是，隨著時間的推進，憲法修正案不斷用修憲的方式彌補了憲法第二條的缺陷。選舉人制度固然沒變，其技術弊端亦無從改變；但民眾卻廣泛地獲得了選舉選舉人的資格。

　　美國建國之初，選舉不是全民的事，而是少數(shù)白人精英的事。他們有理性、有財產，因而有責任。無財產的白人、婦女、白人以外的非洲裔黑人和作為原住民的印第安人都沒有選舉權利，其中黑人在美國南方的身份還是奴隸。但，南北戰(zhàn)爭后，美國正是通過憲法修正案讓選舉民主有序擴展，以至形成今天的普選。這里不妨具體看看美國建國以來憲政對民主推進的一份時間表：

　　一、1870年批準生效的修正案第十五條第一款：“合眾國或任何一州不得因種族、膚色或以前的奴隸身份而否認或剝奪合眾國公民的選舉權。”這是有色人種和白人同享政治民主。

　　二、1920年批準生效的修正案第十九條：“合眾國或任何一州不得因性別而否認或剝奪合眾國公民的選舉權?！边@是女性和男性同享政治民主。

　　三、1964年批準生效的修正案第二十四條：“合眾國或任何一州不得以未繳納人頭稅或其他稅款為理由，否認或剝奪合眾國公民……的選舉權?！?這是不同身份的人同享政治民主。

　　四、1971年批準生效的修正案第二十六條：“合眾國或任何一州不得因年齡而否認或剝奪已滿18歲或18歲以上合眾國公民的選舉權。”由此可見，民主是一個擴展程序。在憲法修正案的推動下，除年齡因素外，美國業(yè)已實現(xiàn)了不分人種、性別、身份和宗教信仰的普選民主。

　　在憲政框架下推進民主，正如在憲政框架下制約民主；憲政不斷擴大民主的權利，同時又制約著民主的權力。它既兌現(xiàn)了公民的政治平等，又不讓政府的權力恣意任行。這就是憲政與民主的關系，由此構成的政治秩序可以名之為“立憲民主制”。正如美國憲政學者斯科特·戈登所言：“立憲民主制，即大眾享有對國家事務的政治參與權利，同時國家的權力又受到有效制約的政治體系?！?/p>

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