2009年11 月自稱“首位心系太平洋的總統(tǒng)”奧巴馬在上臺后亞洲之行的第一站——日本東京發(fā)表了他的亞洲政策的基調演講，全面闡述了美國新政府對亞洲的外交、安全與經貿政策，重新宣告美國對東亞的“回歸”。反映到與東盟的關系上就是更注意照顧東盟及其成員國的愿望與利益, 政策更具柔軟身段。美國首次派駐東盟大使、簽署拖延多年的《東南亞友好合作條約》以及首屆美國－東盟峰會召開無不顯示出這一點。但是奧巴馬“新政”并沒有改變東亞地區(qū)大國戰(zhàn)略合作與競爭的格局，也不會改變東盟的戰(zhàn)略地位和地區(qū)作用，因此布什總統(tǒng)的東盟政策更多的是被奧巴馬總統(tǒng)繼承而不是顛覆。

　　一、奧巴馬對東盟政策的繼承和延續(xù)

　　1.奧巴馬的東盟“新政”

　　概括起來主要體現(xiàn)在以下三個問題：（1）參議院于2007年在其紀念美國－東盟對話機制成立30周年的參議院110號決議中已經表達了舉辦美國－東盟峰會的承諾。這個承諾在奧巴馬總統(tǒng)主持下已于2010年9月在紐約舉辦的美國－東盟峰會上得以實現(xiàn)。（2）任命駐東盟常駐大使。盡管這個職位大致上只具有象征性，但任命大使這個行動本身就表明了美國對東盟組織整體的承認，所以同樣也得到了上述參議院決議的支持。（3）參議院拒絕批準《東南亞友好合作條約》，因此美國無法參加東亞峰會（簽署該約是與會的三條件之一）。該條約要生效必須獲得參議院的批準，而參議院無限期拒絕批準該約只能使簽署該約獲得象征性。但即使是只具有象征意義簽署該約的外交收益對美國、東盟雙方來說都是足夠滿意的，因此不僅希拉里國務卿2009年7月在泰國普吉島簽署該約被普遍視作美國“重歸亞洲”的重要標志，而且也使奧巴馬得以在東京的演講中首次表示“作為一個亞太國家，美國期待著參與事關本地區(qū)前途的討論，并隨著有關組織的建立和發(fā)展全力參與。隨著東亞峰會在應對當代挑戰(zhàn)的過程中發(fā)揮作用，美國期待著以更正式的方式與之接觸”。

　　2.多邊貿易體制的偏好

　　東盟懷疑小布什政府意圖的原因之一在于美國一直依賴于目標有限而投入不足的各項倡議，美國深化與東盟合作的提議只停留在美國政策形成框架進程和政府官僚機構協(xié)調之中，但實際影響一直非常有限。導致這個問題的主要原因在兩屆政府中沒有改變——美國政府對亞太多邊經貿體制的偏好。除了歷屆政府對APEC的偏愛外，兩屆政府中意的多邊經貿體制也是很好的注腳：如在2006年11月河內APEC峰會上，布什總統(tǒng)明確表示支持并呼吁成立由美國、加拿大、澳大利亞等APEC發(fā)達成員及新加坡、智利等小國開放經濟體鼓吹和積極推動的“亞太自由貿易區(qū)”（FTAAP），該構想不僅實質上是美國對如何向APEC茂物目標——貿易自由化進程注入活力和動力及其實現(xiàn)機制中的分歧，而且體現(xiàn)出美國認為在面臨亞洲諸多排斥美國的多邊和雙邊貿易協(xié)定的情況下，支持建立跨太平洋貿易組織符合美國的利益。而由新加坡、文萊、智利和新西蘭四個APEC成員參加的“泛太平洋戰(zhàn)略經濟伙伴關系協(xié)議”（TPP）同樣受到奧巴馬總統(tǒng)的重視，2009 年11 月14 日奧巴馬在出訪亞洲的第一站——東京宣布美國將參加TPP協(xié)定，強調它不但能夠促進美國的就業(yè)與經濟繁榮，而且為設定“21世紀貿易協(xié)定的標準”做出巨大貢獻。隨后，美國貿易代表柯克于2009年12月14日正式通知國會，美國政府將啟動TPP談判。首輪談判于2010年3月舉行。

　　綜上所述，奧巴馬對東盟的“新政”是繼承了布什總統(tǒng)的政策遺產，而不是顛覆。

　　二、東盟的戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略局限

　　東盟無疑取得了東亞區(qū)域合作的“駕駛者”地位。但是在這些“光環(huán)”的背后決定東盟得以生存和發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)境的本質約束性和國際政治邏輯并沒有發(fā)生變化。

　　1.東盟“大國平衡”戰(zhàn)略的邏輯

　　東盟中意的“全面網入”戰(zhàn)略意在使該地區(qū)盡可能多的大國競爭性互動從而維持“勢力均衡”，大國之間有廣泛的利益歧異和沖突需要某種機制協(xié)調，以使它們能坐在一起商討共同關注的事務。這種大國沖突與合作交織的圖景就是東盟能夠施展小國影響大國的能力的舞臺，即因為能夠提供各國互信的最小公約數(shù)，所以能夠主導大國參加的峰會，這不能說是最佳的機制但肯定是目前最有可能實現(xiàn)的機制。因此努力調和大國競爭就是東盟利益所在，即東盟致力于把大國網入各種眼花繚亂的地區(qū)機制、對話、伙伴關系和自貿區(qū)的目的就是用和平規(guī)范協(xié)調地區(qū)內國家尤其是大國的行為。

　　以東盟地區(qū)論壇為例，從東亞歷史和戰(zhàn)略環(huán)境考察，可以說它在亞太地區(qū)和平穩(wěn)定問題所起的作用在很大程度上依賴于缺乏互信、相互競爭的亞太大國之間的互動關系。它并不是特定地區(qū)爭端解決機制，而是如建構主義者所說的它從誕生起其目的就是在于通過建立互信達致長期和平穩(wěn)定。一致性外交導致它無法過渡到“預防性外交”和最高目的“沖突解決”。它提供了并促使大國協(xié)調機制能持續(xù)運行的載體，它起到的作用就像是《格列夫游記》里小人國里的人綁住格列夫的繩索，僅僅為了約束大國在做出強力行動前三思而后行多提供一些誘因罷了。當大國之間殘留的沖突和互相警惕在中短期內依然存在，尤其是中日關系，這就為東盟地區(qū)論壇繼續(xù)存在下去提供了理由。從目前成員國之間存在某種程度的可預測性和有序性來看是達到了東盟地區(qū)論壇的預期希望的。那些指責東盟地區(qū)論壇在亞太安全機制建設中乏善可陳的國家是沒有認識到東盟對亞太地區(qū)戰(zhàn)略環(huán)境的本質約束性是無能為力的。因此可以說盡管澳大利亞和日本前領導人倡議的“亞太共同體”和“東亞共同體”表明非東盟國家時有機制替代方案提出以及時有關鍵行為體的缺席，最顯著的如賴斯國務卿缺席東盟地區(qū)論壇，但在地區(qū)內關鍵行為體之間缺少重要共識的情況下，是不可能有更好的機制取代東盟地區(qū)論壇的。

　　2.東盟行動能力的欠缺

　　與東盟6億總人口和1萬億美元GDP相比，東盟秘書處只有243名職員，年度預算僅905萬美元，因此除了安排和協(xié)調東盟每年700多場會議之外，沒有能力做其他工作。起草《東盟憲章》的“名人小組”曾建議仿效歐盟，在每個成員國經濟能力范圍內向東盟秘書處現(xiàn)金匯款，但此建議未被采納。

　　東盟只有一個兼職人員負責監(jiān)督各國是否遵循東盟各項協(xié)定，更不用說去執(zhí)行這些協(xié)定了。這就難怪李光耀在他的回憶錄中這樣寫道, 東盟雖然在成立宣言中確定了許多崇高目標,“但是我個人卻未對這些目標抱有太大的期望。東盟擬議的合作項目之多，同最后真正落實的寥寥幾個項目，在數(shù)量上根本不成正比。我們每年總會提出約一兩百個建議，最終付諸實行的往往只有區(qū)區(qū)十幾二十個?！?/p>

　　同樣，有人認為東盟有意愿或是有能力通過東盟地區(qū)論壇能夠在亞太地區(qū)起到管理國際關系的作用，其實那是幻覺。東盟地區(qū)論壇這個東盟國家用來和域外大國“勢力均衡”的主要機制只是一個在東盟秘書處管轄下特定機構，僅有若干人員，除了文件存檔和協(xié)定注冊和錄入數(shù)據(jù)庫之外沒有能力做其他工作。此外，其他所謂的一些機制，如為了貫徹1976年《東南亞友好合作條約》成立的沖突解決機制“東盟高級理事會”（ASEAN High Council）就一直停留在紙面是，從來沒有開過會。

　　在功能領域，東盟需要更多的外交資源和能力完成東盟地區(qū)論壇和東盟“10+3”的協(xié)調任務以及成員國內能夠實施已達成協(xié)定的履行能力。顯然，一些成員國缺乏這些重要的能力，例如不發(fā)達的成員國沒有足夠多的英語熟練的外交人員參加所有的東盟會議，更不用說有效地參加東盟地區(qū)論壇了。

　　在政治領域，目前東盟內部在關鍵議題集體討論上很難消除成員國之間的分歧而達成有效的一致立場。這一點在對付大國“分而治之”策略時尤其重要，但即使在危機遠甚于今天的冷戰(zhàn)期間，東盟成員國經常在重要議題上想達成真正的集體立場都煞費苦心。

　　3.東盟與亞洲最重要安全議題的脫節(jié)

　　在美國視其利益的輕重緩急排序中，與東南亞關系的重要性不如東北亞的中美、美韓、美日關系，同時也次于南亞的巴基斯坦與印度，當然也次于位于美國反恐首位的阿富汗。這種利益觀的出現(xiàn)，是因為美國的決策者和政策建議者的普遍意見是美國在東南亞的利益與上述地區(qū)相比缺少更多的利益攸關性。美國在亞洲無論從軍事存在、貿易利益還是大國政治角逐的角度看，無疑是在東北亞，尤其是在朝鮮半島。同時阿富汗反恐戰(zhàn)爭的延續(xù)和印度大國崛起的步伐也不可避免地吸引了美國更多的注意力。

　　朝鮮半島的爭端很復雜但是其中最核心的雙邊關系是美朝關系，其他各方的介入有各種原因，如中國與朝鮮的傳統(tǒng)聯(lián)系，但日本提出的與會談主題無甚關聯(lián)的問題（朝鮮扣押日本人質的責難）無疑使六方會談復雜化且無助于朝鮮問題的解決，東盟避免加入其中毫無疑問是明智的，因為這不僅會使本已艱難的會談增加更多的混亂而且介入存在包括諸大國在內的巨大利益沖突會對東盟“全面網入”戰(zhàn)略造成損害。

　　綜上所述，在地區(qū)和全球層面都沒有發(fā)生結構性變化的前提下，符合美國利益和價值觀的與東盟交往的根本路徑不會改變；也就是說，在美國與東盟關系中，最符合美國利益的最重要因素在于東盟成員國在發(fā)展與美國經濟、政治和安全伙伴關系過程中能否提高自己的吸引力，即如果東盟組織作為整體變得更加強大、更加具有行動力，美國就會有更多的利益與之交往。因此，決定美國與東盟關系的最重要因素不在于美國是否定期地參與東盟會議，盡管當然參與這樣的會議是有用的；也不在于美國是否簽署或批準《東南亞友好合作條約》，盡管美國應該簽署和批準；也不在于美國是否任命駐東盟的大使，因為該任命會使美國－東盟關系復雜化還是便利化仍是未知數(shù)。

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