現(xiàn)代公共組織是社會公共事務(wù)的管理者、社會公共產(chǎn)品的提供者。20世紀80年代以來，隨著經(jīng)濟全球化和新技術(shù)革命所帶來的經(jīng)濟競爭的強大壓力；隨著國際政治格局的變化所帶來的公民民主意識的增強，以調(diào)整公共組織與社會和市場的關(guān)系、優(yōu)化公共組織職能、利用社會力量實現(xiàn)公共服務(wù)社會化、改革公共組織內(nèi)部的管理體制為主要內(nèi)容的公共管理改革在發(fā)達國家掀起了新的高潮。公眾對公共組織期望的增高，企業(yè)改革的成效對公共組織的壓力和示范效應(yīng)，大眾傳播媒介監(jiān)督作用的日益增長等，成為公共組織改革的主要推動力。重新設(shè)計公共組織，實施有效的激勵手段，提高組織的運行效率，使其與社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相一致，公共組織人力資源管理便應(yīng)運而生了。

　 公共組織中的肆ψ試次緇峁諤峁┕卜?，管理公共蕯佸P渲霉滄試矗渲幸徊糠秩嘶溝Ｈ巫諾厙?、部脭Q⒌ノ壞牧斕脊ぷ鰨綹鶴胖匾腦鶉?所以，在一個國家里，公共組織中的人力資源在社會經(jīng)濟運行中占據(jù)著重要地位。特別是在中國現(xiàn)行體制下，公共組織中的人力資源作為社會公共資源的代理人、社會改革的領(lǐng)導(dǎo)者、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，更是有著特殊的重要性。

　　作為整個社會人力資源管理的一個組成部分，公共組織人力資源管理與企業(yè)組織人力資源管理具有部分相同的特性，例如，在管理過程中有“人口”、“在職”、“出口”三大環(huán)節(jié)劃分，設(shè)立了組織競爭、激勵、保障、開發(fā)等管理機制，以及人員選拔、測評、考核、獎懲的一些具體管理措施、方法和技術(shù)等。但是，由于公共組織自身的性質(zhì)和特點，它又具有區(qū)別于企業(yè)組織人力資源管理的一些特點：

　　1．公共性

　　公共組織不同于企業(yè)，它是建立在人民的公意達成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上，公共組織的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的公共組織必然喪失其存在的基本依據(jù)。公共組織人力資源管理必須緊緊圍繞為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織目標來進行。

　　從政府組織來看，它產(chǎn)生于社會發(fā)展的需要(國家形成)，并以社會發(fā)展需要為基礎(chǔ)形成了公共行政職能。在實施本組織人力資源管理的過程中，它要不斷地采納、代表和反映社會公眾對它的要求，可以說，政府組織的生命力是來之于它的公共性，因此，公共性是政府組織人力資源管理的根本屬性所在。

　　從非營利組織來看，它是為適應(yīng)社會公眾自我管理的需要而產(chǎn)生的組織。特別是，隨著我國政府管理體制改革的進一步深入，政府會將大量的社會職能轉(zhuǎn)移出來，交還給非營利組織去承擔，非營利組織人力資源管理的社會自主性將進一步得到擴大，其公共性將更加突出。

　　公共管理著眼于社會全局的“公共性”特征，以及關(guān)系到社會大多數(shù)成員切身利益和生活質(zhì)量的“社會性”管理內(nèi)涵，都與企業(yè)追求自身利潤最大化的要求完全不同。因此，正因為公共組織人力資源管理與企業(yè)人力資源管理的理念和價值判斷標準存在著差異，我們在學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)人力資源管理的理論和方法時應(yīng)有所選擇。

　　同時，也應(yīng)當指出，我們強調(diào)公共組織人力資源管理的公共性，并不意味著不考慮成本。管理之所以有必要，正是因為存在著資源約束，在資源約束條件下的管理就要求任何一個組織在履行其職能時必須考慮成本。公共組織的特點決定了公共組織中人力資源成本是其成本的最主要部分，公共性要求公共組織在成本一定的條件下提供盡可能優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。因此，在合理配置和利用人力資源的機制和方法方面，公共組織與企業(yè)確有很多相同之處。

　　2．服務(wù)性

　　服務(wù)性是公共組織人力資源管理的基本屬性。服務(wù)性既體現(xiàn)在公共組織提供的公共產(chǎn)品的性質(zhì)上，也體現(xiàn)在公共組織提供的公共產(chǎn)品的特點上。公共組織存在的目的是為了向社會提供公共服務(wù)，無論是政府還是非營利組織，他們提供的公共產(chǎn)品大多以服務(wù)產(chǎn)品的形式體現(xiàn)出來，然而，這種服務(wù)與企業(yè)組織的“服務(wù)”有著本質(zhì)區(qū)別。

　　公共組織的服務(wù)，是將社會的利益擺在核心地位，而企業(yè)組織的服務(wù)，通常是有償服務(wù)，這正是區(qū)別兩種“服務(wù)”性質(zhì)的分水嶺。因此，公共組織人力資源管理的目的不是像企業(yè)組織那樣是為本企業(yè)謀取利益。也就是說，企業(yè)對人力資源進行管理，提高人力資源的價值，其目的是讓人力資源來為本企業(yè)回報更大的利益。而公共組織對其人力資源進行管理，是為提高公共人力資源的素質(zhì)、提升公共人力資源的價值，其目的不是為公共組織自身謀求利益，而是為全體公民提供服務(wù)，為社會公眾謀求公共利益。

　　公共產(chǎn)品的服務(wù)性特征使公共組織人力資源管理在實現(xiàn)公共組織職能方面負有重要的責，因為，服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的高低在很大程度上取決于服務(wù)提供者的勞動積極性、工作創(chuàng)造性和職業(yè)化程度。這些都是公共組織人力資源管理需要解決的問題。

　　3．公開性

　　公共組織不同于其他社會組織，它掌握著一定程度的國家權(quán)力和社會公共資源，它服務(wù)的對象是全體人民。眾所周知，社會發(fā)展到一定的階段，由于出現(xiàn)利益的分化而陷入不可解決的自我矛盾之中。為了避免無謂的消耗，以最少的成本換取最大利益，人們將一部分權(quán)力讓渡出來，形成公共權(quán)力，委托給一個由社會認同的專門職業(yè)集團，由它來管理全體社會的公共事務(wù)，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。這種從社會中產(chǎn)生又居于社會之上的力量，便是公共組織以及由此產(chǎn)生的職業(yè)管理階層。這種對整個社會公共事務(wù)進行管理的活動過程就是公共組織管理行為。在這層意義上而言，公共組織人力資源管理行為實際上就是公共權(quán)力與社會互動的過程。在這一過程中，公民與公共組織是委托與代理的關(guān)系。公共組織接受公民的委托，代表公民去做公共組織人力資源管理的有關(guān)事情，它們要向公民負責，同時接受公民監(jiān)督。正因為如此，公共組織內(nèi)部管理制度的公開性成為其人力資源管理的重要特點。企業(yè)的人力資源管理制度往往是企業(yè)商業(yè)秘密的一個組成部分，而公共組織的人力資源管理制度，往往是公開的，受到社會公眾和組織內(nèi)員工的監(jiān)督。

　　公共組織人力資源管理制度的公開性在保證實現(xiàn)組織人力資源管理公平性方面會起到積極的作用，但同時也增加了人力資源管理的難度，提高了對人力資源管理部門專業(yè)人員的職業(yè)化水平的要求。

　　4．復(fù)雜性

　　公共組織，特別是政府組織是一個縱橫交錯、層層節(jié)制的官僚制組織結(jié)構(gòu)體系，而這樣一個組織體系又是按照完整統(tǒng)一原則建立起來的，要求目標統(tǒng)一、責權(quán)統(tǒng)一和功能配置統(tǒng)一。因此，合理劃分各級行政組織特別是中央與地方的人事管理權(quán)，建立完整統(tǒng)一的人事管理制度，明確職責范圍，是高效管理公共人力資源的基礎(chǔ)。而公共人力資源管理權(quán)的劃分是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這種復(fù)雜性是任何其他組織無法比擬的。

　　非營利組織人力資源管理既受到政府組織的影響，也受到工商企業(yè)部門的影響，非營利組織人力資源管理的這一特殊性也增加了對其管理的復(fù)雜性，提高了對非營利組織人力資源管理的難度。

　　公共組織人力資源管理的復(fù)雜性還表現(xiàn)在對公共人力資源的績效管理難度上。公共組織人力資源的產(chǎn)出具有以下不同于私營組織產(chǎn)出的特點：①公共組織的產(chǎn)出通常是一些中間產(chǎn)出，充其量是最終產(chǎn)出的“代理”，間接的非市場產(chǎn)出對最終產(chǎn)出的貢獻程度是難以捉摸和難以度量的；②公共組織的產(chǎn)出在技術(shù)上也是難以度量的，從委托人組織到會員組織再到政府組織，與這些機構(gòu)的資源利用效益和效率相關(guān)的產(chǎn)出度量的難度越來越大，對其進行管理和控制的難度也越來越大；③公共組織的產(chǎn)出和產(chǎn)出的最終社會效果之間有時間上的滯后，這種滯后也造成了對其產(chǎn)出進行測度評價的困難；④公共組織的產(chǎn)出一般都是集體性的產(chǎn)品，個人在其中的貢獻份額是難以確定的。以上這些公共組織產(chǎn)出的復(fù)雜性都形成了公共組織實現(xiàn)人力資源績效管理的直接障礙，從而要求人們研究探討出新的適合公共組織自身特點的績效管理體系和績效評價指標。

　　5．穩(wěn)定性

　　與企業(yè)組織相比，公共組織具有相對穩(wěn)定性的特點，即公共組織的結(jié)構(gòu)很少發(fā)生變化，管理模式也很少發(fā)生根本性變革，這對公共組織人力資源管理有很大影響。

　　公共組織的穩(wěn)定性對人力資源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于組織結(jié)構(gòu)和管理機制穩(wěn)定，員工的組織預(yù)期和行為方式可以長期化。不利的是，公共組織往往不能像企業(yè)那樣，通過組織結(jié)構(gòu)的變革，為員工提供更多的發(fā)展機會，激勵手段缺損。

　　現(xiàn)代人力資源管理不僅僅要求即時的、被動的管理，還要求在對組織需求和人力資源供給狀況進行合理預(yù)測的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)動態(tài)的、預(yù)見性的管理。在此過程中，公共組織會遇到特殊的困難。“在私人部門中，組織機構(gòu)需求的預(yù)測一般是以各個單位的經(jīng)理所作的銷售預(yù)測和市場預(yù)測為基礎(chǔ)的。鑒于控制一般是較內(nèi)在化的、分散化的和較少依賴外界的檢查渠道，所以這些預(yù)測更具有現(xiàn)實的可能性。”公共部門的組織則不同，它們“不太能控制其未來計劃，而且，其詳細說明類似于市場預(yù)測的情況并用3—5年的時間使其被人們接受的可能性也很小。”“在公共部門的環(huán)境中，預(yù)測不斷發(fā)展的勞動力需求或未來計劃需求是一個特別困難的過程。常見的方法是力圖把這種預(yù)測和預(yù)算周期聯(lián)系起來，但是，公共部門預(yù)算固有的不穩(wěn)定性也使這種方法難以生效。”公共組織穩(wěn)定性的特點也造成了其在管理上缺乏靈活性，即不能根據(jù)環(huán)境的變化或管理的需要實行動態(tài)化人力資源管理。

　　6．高資本性

　　公共人力資源具有高人力資本密集的屬性。其原因有三：

　　一是公共組織工作人員管理公共事務(wù)的能力是通過學(xué)習(xí)、培訓(xùn)而獲得的，公共人力資源質(zhì)量的高低取決于個體和公共組織的人力投資強度。在進入公共組織以前，作為潛在的公共人力資源的個體首先要接受高等教育，而良好的高等教育是高投資的結(jié)果。另外，作為現(xiàn)實的公共人力資源的個體也要經(jīng)常性地由公共組織進行職前培訓(xùn)和職后培訓(xùn)，而這種培訓(xùn)也是形成高人力資本密集的結(jié)果。


　　二是公共人力資源能夠持續(xù)地給投資者帶來收益，這種收益在非營利組織有時表現(xiàn)為貨幣形態(tài)，在政府組織表現(xiàn)為非貨幣形態(tài)。對于潛在的公共人力資源的投資，回報投資者的是為其進入公共組織進行了知識、學(xué)歷的準備，即發(fā)展機會的回報。對于現(xiàn)實的公共人力資源的投資，回報公共組織的是工作人員管理公共事務(wù)水平的提高；

　　三是與其他資本不同的是，公共人力資本不存在投資收益遞減現(xiàn)象，而是投資收益遞增，顯示了人力資本投資的高增值特征。

　　高人力資本密集的特性要求公共組織要努力使人力資源管理進一步發(fā)展為人力資本管理。各級管理者必須樹立人力資本管理的基本理念，重視人力資本的不斷投入與積累上，努力促使員工接受終身學(xué)習(xí)觀念，自覺進行人力資本的投資。同時，人力資本的投入就應(yīng)獲取相應(yīng)的收益，在薪酬管理上必須考慮人力資本因素，這樣才能激勵人們不斷進行人力資本的投入，從而推進人力資源素質(zhì)的全面提高。

　　在公共管理日趨重要和日趨為人們所關(guān)注的今天，公共組織人力資源管理的重要性日益提升。我們應(yīng)當在積極學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有所發(fā)展與創(chuàng)新，努力創(chuàng)建出具有中國特色的公共組織人力資源管理理論體系和管理模式。

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