為了有效解決北京市政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，政府對(duì)項(xiàng)目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)缺乏約束等問題，市政府從2002年起開始實(shí)施“代建制”試點(diǎn)，取得了明顯效果。進(jìn)入2004年，市政府將加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實(shí)行。我們就此采訪了市發(fā)改委投資處副處長李三忠。李三忠處長就目前北京市實(shí)施“代建制”的必要性、“代建制”管理的優(yōu)勢(shì)、北京市實(shí)施“代建制”管理的試點(diǎn)情況，以及下一步的打算等回答了記者的提問。
　　記：請(qǐng)問什么是代建制？為什么要在政府投資項(xiàng)目中采用代建制？代建制要解決目前政府投資中的哪些矛盾？
　　李：公益性政府投資項(xiàng)目“代建制”，就是指政府通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（以下簡稱代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目建設(shè)的投資主體職責(zé)。
　　在當(dāng)前我市政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，政府缺乏約束項(xiàng)目單位超投資、超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)等行為的有效手段，致使“三超”現(xiàn)象極為嚴(yán)重，目前幾乎百分之百的政府投資項(xiàng)目都存在著“三超”問題，有的建設(shè)項(xiàng)目超投資達(dá)一倍以上。
　　造成政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”的原因，表面上是由于部分項(xiàng)目單位專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)不足，但其深層次的原因在于缺乏政府投資約束機(jī)制。在現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制下，項(xiàng)目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標(biāo)準(zhǔn)的受益者，政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，在法律地位上實(shí)際上沒有過程控制和追究責(zé)任的權(quán)力，政府對(duì)政府投資的監(jiān)管實(shí)際上處于失控狀態(tài)。這一問題突出地反映了我市現(xiàn)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理機(jī)制已到了非改不可的地步。
　　解決政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”問題，根本出路在于深化投資體制改革，對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行“代建制”。
　　 記：實(shí)行“代建制”的關(guān)鍵是什么？
　　李：實(shí)行“代建制”的關(guān)鍵在于用公開競爭制選擇具有專業(yè)素質(zhì)的代建單位、用經(jīng)濟(jì)合同來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務(wù)。通過對(duì)公益性政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施“代建制”管理，從根本上解決政府投資項(xiàng)目“三超” 問題。
　　記：實(shí)行代建制能夠給政府帶來什么效益？目前北京市是否已具備了實(shí)施代建制管理的條件？
　　李：與現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制相比，對(duì)公益性政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“代建制”管理，具有明顯的優(yōu)勢(shì)：
　　1、能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用，從機(jī)制上確保防止“三超”行為的發(fā)生，（1）代建單位通過招標(biāo)產(chǎn)生，能夠降低政府投資項(xiàng)目總體成本，體現(xiàn)了市場競爭意識(shí)。（2）代建單位具有豐富的項(xiàng)目專業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，有助于提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理水平。（3）代建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》，通過合同約束三方的行為，有利于排除項(xiàng)目實(shí)施中的各種干擾（主要是項(xiàng)目單位提出的“三超”要求），符合法制理念。（4）代建單位須依照《代建合同》的約定，向政府繳納一定比例（10％-30％）的履約銀行保函，為從經(jīng)濟(jì)上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。（5）對(duì)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后決算投資低于批準(zhǔn)投資的，可按財(cái)政相關(guān)規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位進(jìn)行提成獎(jiǎng)勵(lì)，從機(jī)制上鼓勵(lì)代建單位加強(qiáng)管理、降低成本。
　　2、能夠規(guī)范政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理行為，增強(qiáng)了項(xiàng)目使用單位的責(zé)任意識(shí)。在“代建制”項(xiàng)目中，項(xiàng)目使用單位主要職責(zé)是負(fù)責(zé)提出項(xiàng)目功能需求和實(shí)行工程質(zhì)量、工期、資金合理使用的監(jiān)督。（1）由項(xiàng)目使用單位提出功能需求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，使得建設(shè)項(xiàng)目能夠滿足使用單位要求。（2）項(xiàng)目使用單位從盲目、煩瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，有助于減少建設(shè)實(shí)施過程中對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的隨意性。（3）能夠使項(xiàng)目使用單位集中力量加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工期、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，把項(xiàng)目使用單位從決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。
　　3、有助于加快實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。對(duì)“代建制”項(xiàng)目，政府主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體執(zhí)行實(shí)施依靠市場機(jī)制管理，有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為，減少“三超”現(xiàn)象。
　　目前，北京市實(shí)施“代建制”管理的條件已經(jīng)成熟。
　　首先，政府投資項(xiàng)目“三超” 問題已經(jīng)引起了市委、市政府、市人大、市政協(xié)和廣大人民群眾的極大關(guān)注。當(dāng)前政府投資建設(shè)項(xiàng)目“三超”現(xiàn)象的面之廣、規(guī)模之大，已經(jīng)到了改革開放以來最嚴(yán)重的時(shí)候，每年都有大量的人大代表建議、政協(xié)委員提案和專家來信，提出改進(jìn)政府投資項(xiàng)目管理的要求，市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此也多次批示，要求盡快找到解決問題的辦法。盡快實(shí)施“代建制”管理，從機(jī)制上徹底解決這一問題，已成為刻不容緩的選擇。
　　第二，實(shí)施“代建制”管理符合國家投資體制改革方向。由國家發(fā)改委起草、經(jīng)國務(wù)院原則通過的《投資體制改革方案》明確指出：“對(duì)非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快實(shí)行‘代建制’，即通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。”我市試行“代建制”的思路與國家投資體制改革的方向是一致的。
　　第三，試點(diǎn)效果非常明顯。
　　第四，已經(jīng)進(jìn)行了大量的前期準(zhǔn)備工作。北京市發(fā)改委已向社會(huì)公開政府實(shí)施代建制的信息，并正在籌建代建單位庫。
　　記：北京市從2002年就開始進(jìn)行代建制試點(diǎn)，效果如何？
　　李：從2002年起，市發(fā)改委已經(jīng)在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心、北京市疾病預(yù)防控制中心等項(xiàng)目中實(shí)行了“代建制”試點(diǎn)，截止目前，回龍觀醫(yī)院已經(jīng)竣工交付使用，北京市疾病預(yù)防控制中心已完成代建單位招標(biāo)、簽訂《代建合同》，市殘疾人職業(yè)培訓(xùn)和體育訓(xùn)練中心已經(jīng)完成征地和編制完可行性研究報(bào)告。從結(jié)果上看，效果非常明顯：項(xiàng)目專業(yè)管理水平明顯提高，可行性研究報(bào)告等項(xiàng)目前期工作明顯深入，初步設(shè)計(jì)方案按照可研報(bào)告要求反復(fù)修改，代建單位管理行為極為慎重，工程質(zhì)量、工期和資金使用完全符合合同要求，建設(shè)實(shí)施中的臨時(shí)改動(dòng)基本杜絕。
　　記：當(dāng)前在國外或國內(nèi)其他地區(qū)（如香港、深圳）是由工務(wù)局實(shí)施政府投資項(xiàng)目，這種做法與代建制相比利弊各是什么？
　　李：與設(shè)立工務(wù)局進(jìn)行政府投資項(xiàng)目專項(xiàng)管理的設(shè)想相比，“代建制”的優(yōu)勢(shì)非常突出：（1）更符合國家投資體制改革方向。（2）體現(xiàn)了市場競爭意識(shí)，避免搞壟斷。（3）不需要增設(shè)新的機(jī)構(gòu)，避免了機(jī)構(gòu)、職能重疊。（4）能夠從機(jī)制上防止超概算行為的發(fā)生。而工務(wù)局模式最大的弱點(diǎn)在于缺乏超概算行為的責(zé)任追究經(jīng)濟(jì)承擔(dān)能力。
　　記：請(qǐng)您介紹一下市政府在實(shí)施“代建制”管理上下一步的打算。
　　李：根據(jù)國家投資體制改革方案的部署，2004年，我們要重點(diǎn)推進(jìn)政府投資管理改革，打破傳統(tǒng)的政府投資直接撥款的模式，實(shí)現(xiàn)政府投資管理模式由被動(dòng)的審批管理向搞好項(xiàng)目儲(chǔ)備、前期研究和加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，對(duì)新批準(zhǔn)的政府投資項(xiàng)目要依法實(shí)現(xiàn)百分之百招標(biāo)，對(duì)公益性項(xiàng)目要試行 “代建制”，對(duì)政府投資的重點(diǎn)項(xiàng)目要上網(wǎng)公布，讓社會(huì)監(jiān)督。
　　為了使在公益性政府投資項(xiàng)目中推行代建制管理做到有據(jù)可依，有關(guān)工作做到規(guī)范、有序、銜接，在深入研究并多次征求國家發(fā)改委以及市法

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